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伴隨著人類社會的發(fā)展進步，各種重大災(zāi)害和突發(fā)事件不斷發(fā)生，風(fēng)險因素呈現(xiàn)增長趨勢，如“9•11”事件、非典、禽流感以及印度洋海嘯等。世界各國除了遭受地震、洪水、臺風(fēng)、火災(zāi)、疫情和社會犯罪等傳統(tǒng)災(zāi)害外，新的災(zāi)害事故種類也在不斷增多，特別是技術(shù)性事故、化學(xué)品泄漏、恐怖主義事件的威脅日益突出，給經(jīng)濟社會發(fā)展及人民生命財產(chǎn)安全帶來嚴重危害，也給政府執(zhí)政能力帶來嚴峻挑戰(zhàn)與考驗，各國政府已經(jīng)將應(yīng)急管理作為公共管理工作的重中之重。為深入貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于實施國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案的決定》和全國應(yīng)急管理工作會議精神，第二屆中國政府電子政務(wù)論壇于2005年8月在北京舉行，其主題為突發(fā)公共事件應(yīng)急管理信息系統(tǒng)建設(shè)與應(yīng)用，重點研討當(dāng)前我國突發(fā)公共事件應(yīng)急管理的體制、機制、資源整合、網(wǎng)絡(luò)平臺和功能評估等問題。可見，基于電子政務(wù)視角的政府應(yīng)急管理機制研究，既是政府應(yīng)急管理研究的一個新視角，又是政府應(yīng)急管理機制研究的一個新拓展。本文從宏觀層面闡述課題的研究構(gòu)想，以求教于方家。

一、研究述評

1．國內(nèi)外文獻的調(diào)研

課題組就應(yīng)急管理、應(yīng)急預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急善后、應(yīng)急保障等主題進行了文獻檢索，檢索時間為2006年10月12日，檢索范圍為ProQuest Digital Dissertation（簡稱PQDD，博碩士論文數(shù)據(jù)庫）、EBSCO系列數(shù)據(jù)庫中的Academic Search Premier (學(xué)術(shù)期刊數(shù)據(jù)庫)、ProQuest檢索平臺數(shù)據(jù)庫中的Academic Research Library（學(xué)術(shù)研究期刊數(shù)據(jù)庫）、中國學(xué)術(shù)期刊全文數(shù)據(jù)庫（CJFD）、中國優(yōu)秀博碩士學(xué)位論文全文數(shù)據(jù)庫（CDMD）、中國重要會議論文全文數(shù)據(jù)庫（CPCD）、中國重要報紙全文數(shù)據(jù)庫（CNCD）等7個文獻數(shù)據(jù)庫。所得結(jié)果如表1所示：

表1  重要文獻數(shù)據(jù)庫中相關(guān)主題研究文獻的分布狀況

2．進一步研究的空間

從上述檢索結(jié)果并結(jié)合其內(nèi)容來看，學(xué)界對應(yīng)急管理進行了一定的研究，大都比較注重案例分析和實證分析，研究角度具有多樣性。比如有的從公共管理角度，有的從政治學(xué)角度，有的從社會學(xué)角度，有的從地理學(xué)角度，有的從工程學(xué)角度，還有的從教育學(xué)角度，等等。學(xué)者們對應(yīng)急管理問題的研究，取得了比較豐碩的研究成果，但研究的空間還需要進一步拓展，概括起來，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，加大政府應(yīng)急管理問題研究的力度。從研究成果的數(shù)量可以看出，存在“一多一少”現(xiàn)象，即目前我國學(xué)界對應(yīng)急管理問題的研究比較多，但對政府應(yīng)急管理問題的研究還比較少，對政府應(yīng)急管理問題的研究還沒有形成研究一個熱潮，還處于起步階段。這種現(xiàn)象與政府應(yīng)急管理在各種應(yīng)急管理中的主體地位是不相稱的，因為在眾多應(yīng)急管理類型中，政府應(yīng)急管理是最主要的一種，政府應(yīng)急管理的主體地位決定了政府應(yīng)急管理研究的重要性。因此，課題組選擇政府應(yīng)急管理機制為主題，希望通過加強政府應(yīng)急管理機制的研究，為我國政府應(yīng)急管理實踐提供可行性借鑒，豐富政府應(yīng)急管理的理論基礎(chǔ)。

第二，加強電子政務(wù)在政府應(yīng)急管理中的應(yīng)用研究。盡管有部分學(xué)者已經(jīng)提出“應(yīng)急電子政務(wù)”的概念，并開始關(guān)注應(yīng)急電子政務(wù)的功能及建設(shè)等問題。但是，不可否認的是，學(xué)界對于電子政務(wù)和政府應(yīng)急管理機制的研究，“各自為政”的現(xiàn)象還比較普遍。一方面，學(xué)界對電子政務(wù)的研究主要集中于日常管理領(lǐng)域，而關(guān)注政府應(yīng)急管理領(lǐng)域的比較少；另一方面，學(xué)界對政府應(yīng)急管理機制的研究，涉及到“電子政務(wù)在應(yīng)急管理中的應(yīng)用”這一主題的研究還比較少，對于電子政務(wù)為什么要在應(yīng)急管理中應(yīng)用、如何應(yīng)用、應(yīng)用后有什么效果等問題的研究不多。概括起來說，基于電子政務(wù)視角研究政府應(yīng)急管理問題還處于一個起步階段。基于此，課題組的選題正是為了彌補這一研究的不足，從電子政務(wù)視角出發(fā)，實現(xiàn)電子政務(wù)與政府應(yīng)急管理有機結(jié)合，致力于構(gòu)建一套能適合電子政務(wù)發(fā)展要求的政府應(yīng)急管理機制。

第三，拓展政府應(yīng)急管理機制研究的領(lǐng)域。學(xué)者們盡管對電子政務(wù)在政府應(yīng)急管理中的應(yīng)用進行了一定程度的探究，但從涉及“電子政務(wù)在應(yīng)急管理中應(yīng)用”這一主題的文獻內(nèi)容看，其研究存在“重技術(shù)、輕管理”的現(xiàn)象，片面注重對各種應(yīng)急系統(tǒng)的研究，過分強調(diào)現(xiàn)代信息技術(shù)的作用，而忽視電子政務(wù)的管理功能。電子政務(wù)環(huán)境下的政府應(yīng)急管理，不僅僅是應(yīng)急系統(tǒng)的開發(fā)，也不能簡單理解為信息技術(shù)在應(yīng)急管理中的應(yīng)用，而需要各種技術(shù)力量與非技術(shù)力量的整合、各級管理機構(gòu)的協(xié)調(diào)配合，需要形成一系列快速、精確、高效而規(guī)范的應(yīng)急管理機制，只有這樣才能切實提高政府應(yīng)急管理的能力和水平。因此，課題組的研究，將不僅研究電子政務(wù)技術(shù)在政府應(yīng)急管理機制中的應(yīng)用，將更關(guān)注電子政務(wù)在政府應(yīng)急管理活動中的管理功能，拓寬政府應(yīng)急管理研究的領(lǐng)域。

二、研究目的與意義

本課題研究的目的是為了在電子政務(wù)與政府應(yīng)急管理之間尋求一個切入點，通過探討電子政務(wù)環(huán)境下的政府應(yīng)急管理機制構(gòu)建，為電子政務(wù)建設(shè)提供新的發(fā)展思路，為政府應(yīng)急管理實踐提供可資借鑒的理論框架。具體來說，本課題具有以下理論價值與實踐意義：

1．有助于現(xiàn)代管理科學(xué)理論的深化和發(fā)展

基于電子政務(wù)視角，對政府應(yīng)急管理機制進行研究，就是要促進電子政務(wù)與政府應(yīng)急管理有機結(jié)合，盡可能地避免突發(fā)事件發(fā)生，最大限度地減少突發(fā)事件造成的損失，切實提高政府應(yīng)急管理能力和水平。因此，在研究過程中，通過綜合運用公共管理理論、危機管理理論等基本理論，對電子政務(wù)環(huán)境下的政府應(yīng)急管理機制進行深入研究，所提出的理論模型及其框架體系具有重要的理論價值，有助于現(xiàn)代管理科學(xué)理論的深化和發(fā)展。

2．有利于提高政府應(yīng)急管理能力和水平

加強政府應(yīng)急管理，維護社會安全與穩(wěn)定，是政府應(yīng)有的職能之一。政府治理能力的表現(xiàn)，不僅體現(xiàn)在社會生活的正常情況下，更體現(xiàn)在社會出現(xiàn)災(zāi)難和危機之際。

溫家寶總理指出：“加強應(yīng)急管理，提高預(yù)防和處置突發(fā)公共事件的能力，是全面履行行政職能，進一步提高行政能力的重要方面。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，社會管理和公共服務(wù)是政府的重要職能。特別是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀和建設(shè)社會主義和諧社會，更需要把應(yīng)急管理作為政府十分重要的任務(wù)。應(yīng)急管理是社會管理和公共服務(wù)的重要內(nèi)容。”^[2]

研究電子政務(wù)環(huán)境下的政府應(yīng)急管理機制，探討電子政務(wù)在政府應(yīng)急管理中的應(yīng)用，探索符合電子政務(wù)發(fā)展要求的政府應(yīng)急管理方法及運行模式，可以為我國政府應(yīng)急管理實踐提供理論依據(jù)和方法支持，從而有利于提高政府應(yīng)急管理能力和水平。

3．可以為我國電子政務(wù)的建設(shè)和發(fā)展提供有益的借鑒

信息產(chǎn)業(yè)部副部長茍仲文先生指出：“目前，國內(nèi)各城市的應(yīng)急處理政務(wù)系統(tǒng)尚處于建設(shè)時期，已建成的系統(tǒng)應(yīng)用水平也處于起步階段。各政府部門的應(yīng)急系統(tǒng)缺乏橫向的社會聯(lián)動。今后應(yīng)通過推進電子政務(wù)，利用信息技術(shù)，重點建設(shè)和建立快捷的信息溝通渠道，提升政府對突發(fā)事件和重大公共事件的反應(yīng)和處理能力。”^[3]

客觀地說，政府應(yīng)急管理建設(shè)為中國電子政務(wù)發(fā)展提供了一個極好的機會，這個契機有助于沖破一些長期困擾電子政務(wù)建設(shè)的難題，從而推動電子政務(wù)可持續(xù)發(fā)展。在這方面，利用政府應(yīng)急管理體系的建設(shè)，實現(xiàn)政府之間、政府與社會之間的信息和資源的互通、共享，具有重要的價值和意義。因此，應(yīng)當(dāng)把政府應(yīng)急管理體系的建設(shè)當(dāng)成電子政務(wù)進一步發(fā)展的重要機會，實現(xiàn)以電子政務(wù)支撐政府應(yīng)急管理建設(shè)，以政府應(yīng)急管理建設(shè)帶動電子政務(wù)突破禁區(qū)、難點的建設(shè)格局。^[4]

電子政務(wù)建設(shè)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其建設(shè)不僅要考慮日常的管理和服務(wù)，也要考慮非常規(guī)狀態(tài)下的應(yīng)急管理和服務(wù)，二者缺一不可。通過研究電子政務(wù)為什么要在政府應(yīng)急管理中應(yīng)用以及如何在政府應(yīng)急管理中應(yīng)用，所取得的研究成果也可以為我國的電子政務(wù)建設(shè)提供有益的參考和借鑒，有助于完善電子政務(wù)的應(yīng)急管理和服務(wù)功能，促進電子政務(wù)可持續(xù)發(fā)展。

4．是構(gòu)建和諧社會的客觀需要

黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》明確指出：“完善應(yīng)急管理體制機制，有效應(yīng)對各種風(fēng)險。建立健全分類管理、分級負責(zé)、條塊結(jié)合、屬地為主的應(yīng)急管理體制，形成統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理機制，有效應(yīng)對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件，提高危機管理和抗風(fēng)險能力。按照預(yù)防與應(yīng)急并重、常態(tài)與非常態(tài)結(jié)合的原則，建立統(tǒng)一高效的應(yīng)急信息平臺，建設(shè)精干實用的專業(yè)應(yīng)急救援隊伍，健全應(yīng)急預(yù)案體系，完善應(yīng)急管理法律法規(guī)，加強應(yīng)急管理宣傳教育，提高公眾參與和自救能力，實現(xiàn)社會預(yù)警、社會動員、快速反應(yīng)、應(yīng)急處置的整體聯(lián)動。堅持安全第一、預(yù)防為主、綜合治理，完善安全生產(chǎn)體制機制、法律法規(guī)和政策措施，加大投入，落實責(zé)任，嚴格管理，強化監(jiān)督，堅決遏制重特大安全事故。”^[5]

課題組認為，和諧社會應(yīng)是能夠及時發(fā)現(xiàn)不和諧因素并及時予以協(xié)調(diào)的社會，只有建立健全政府應(yīng)急管理機制，防范和減少各種突發(fā)公共事件的發(fā)生，及時有效地應(yīng)對各種突發(fā)事件，才能保障人民群眾的生命財產(chǎn)安全，維護社會穩(wěn)定，為落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會提供良好的公共安全保障和環(huán)境。

三、研究內(nèi)容與重點

1．研究內(nèi)容

概括起來，本課題的研究內(nèi)容包括以下幾個方面：

第一，對我國政府應(yīng)急管理機制建設(shè)的基本現(xiàn)狀進行實地調(diào)研，分析其存在的問題及成因。對美、英、日等國的政府應(yīng)急管理機制進行文獻調(diào)研，歸納總結(jié)這些國家在政府應(yīng)急管理機制建設(shè)中的基本經(jīng)驗及其對我國政府應(yīng)急管理機制建設(shè)的啟示。

第二，分析建立健全政府應(yīng)急管理機制的必要性與可行性。在分析傳統(tǒng)應(yīng)急管理存在問題及其成因的基礎(chǔ)上，分析電子政務(wù)在政府應(yīng)急管理中的基本功能，電子政務(wù)環(huán)境下政府應(yīng)急管理的發(fā)展變化及其規(guī)律，提出建立適應(yīng)電子政務(wù)發(fā)展要求的政府應(yīng)急管理機制的必要性與可行性；

第三，構(gòu)建電子政務(wù)環(huán)境下政府應(yīng)急管理機制的理論模型。剖析電子政務(wù)環(huán)境下政府應(yīng)急管理機制要素構(gòu)成，根據(jù)各構(gòu)成要素的相互關(guān)系、相互作用，試圖建立起一系列的作用關(guān)系模型，并從機制的組織、機制的運行、機制的保障三個維度具體展開研究。

第四，探索電子政務(wù)環(huán)境下政府應(yīng)急管理的戰(zhàn)略規(guī)劃。在對應(yīng)急管理現(xiàn)狀分析的基礎(chǔ)之上，結(jié)合國外政府應(yīng)急管理的先進經(jīng)驗，根據(jù)我國的現(xiàn)實情況，探索電子政務(wù)環(huán)境下我國政府應(yīng)急管理的戰(zhàn)略規(guī)劃。

2．研究重點

電子政務(wù)環(huán)境下政府應(yīng)急管理是一項復(fù)雜的管理工作，需要對不同的突發(fā)事件進行分類和分級，需要對各種技術(shù)力量與非技術(shù)力量進行有機整合，需要根據(jù)內(nèi)外環(huán)境的變化而采取不同的應(yīng)對策略。課題組的研究重點將主要集中于三個方面：即電子政務(wù)環(huán)境下政府應(yīng)急管理機制的理論模型、電子政務(wù)環(huán)境下政府應(yīng)急管理機制的理論框架、電子政務(wù)環(huán)境下政府應(yīng)急管理的戰(zhàn)略規(guī)劃。

四、研究思路與方法

1．研究思路

本課題的基本研究思路是：基于行政管理理論以及危機管理理論等基本原理，從電子政務(wù)與政府應(yīng)急管理的關(guān)系入手，在對我國政府應(yīng)急管理現(xiàn)狀進行調(diào)查分析的基礎(chǔ)上，提出構(gòu)建政府應(yīng)急管理機制的必要性與可行性，通過構(gòu)建理論模型，分析其相互作用，最后通過深入分析政府應(yīng)急管理機制的理論架構(gòu)，提出電子政務(wù)環(huán)境下政府應(yīng)急管理的戰(zhàn)略規(guī)劃。

2．研究方法

在研究過程中，課題組將綜合采用如下幾種研究方法：

第一，文獻研究法。全面收集國內(nèi)外有關(guān)政府應(yīng)急管理的研究文獻，不斷跟蹤學(xué)術(shù)研究前沿，了解最新動態(tài)，在把握相關(guān)研究進展的基礎(chǔ)之上，提出需要進一步拓展的研究空間。

第二，調(diào)查研究法。本課題的研究具有很強的現(xiàn)實性，在研究過程中十分注重開展深入社會的調(diào)研，將通過實地調(diào)研、深度訪談、個案分析等方式，了解政府應(yīng)急管理的現(xiàn)狀及發(fā)展動態(tài)。

第三，權(quán)變管理方法。權(quán)變管理就是依托環(huán)境因素和管理思想及管理技術(shù)因素之間的變數(shù)關(guān)系來研究的一種管理方式。權(quán)變管理認為并不存在一種適用于各種情況的普遍的管理原則和方法，管理只能依據(jù)各種具體的情況行事。管理人員的任務(wù)就是研究組織外部的經(jīng)營環(huán)境和內(nèi)部的各種因素，弄清這些因素之間的關(guān)系及其發(fā)展趨勢，從而決定采用哪些適宜的管理模式和方法。在政府應(yīng)急管理中要根據(jù)政府所處的環(huán)境和內(nèi)部條件的發(fā)展變化隨機應(yīng)變，通過運用權(quán)變管理方法，識別不同類型、不同級別的突發(fā)事件及成因，針對性地采取靈活的管理方式，有效應(yīng)對各種突發(fā)事件。

第四，系統(tǒng)方法。系統(tǒng)方法，就是從系統(tǒng)觀點出發(fā)，著眼于整體與部分、整體與環(huán)境的相關(guān)聯(lián)系和相互作用綜合地考察對象，求得整體的最佳功能的科學(xué)方法。在本課題的研究中，不僅要運用系統(tǒng)方法對政府應(yīng)急管理的現(xiàn)狀進行總體把握，還要基于突發(fā)事件的生命周期，構(gòu)建電子政務(wù)環(huán)境下政府應(yīng)急管理機制的理論模型，并對其構(gòu)成要素進行整體、系統(tǒng)研究。

第五，比較分析法。運用比較研究方法，可以對相同事物的不同方面或同一性質(zhì)事物的不同種類進行比較，通過比較找出它們的共同點或差異點，從而達到深入認識事物本質(zhì)的目的。在本課題的研究過程中，比較方法的運用主要體現(xiàn)在兩個方面：一是政府應(yīng)急管理在兩種不同環(huán)境下發(fā)展的縱向比較；二是國內(nèi)外政府應(yīng)急管理機制的橫向比較�；�于上述兩方面的比較，分析國外政府應(yīng)急管理機制的成功經(jīng)驗及我國政府應(yīng)急管理機制的主要問題，把握電子政務(wù)環(huán)境下政府應(yīng)急管理的發(fā)展變化規(guī)律，為電子政務(wù)環(huán)境下政府應(yīng)急管理機制的構(gòu)建提供理論依據(jù)和實踐基礎(chǔ)。