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當(dāng)前我國電子政務(wù)的特點(diǎn)分析

   聯(lián)合國將電子政務(wù)發(fā)展分為五個(gè)階段：萌芽期、增強(qiáng)期、交互期、處理事務(wù)期和無縫隙期。2005年8月，中國社會(huì)科學(xué)院信息化研究中心對(duì)國家行政學(xué)院部分學(xué)員的問卷調(diào)查表明，我國電子政務(wù)發(fā)展總體上還處于初級(jí)水平，大致相當(dāng)于聯(lián)合國電子政務(wù)“五階段”中的第二個(gè)階段，即信息單向發(fā)布階段。

    綜合國內(nèi)外各方面的調(diào)查和評(píng)估，可以認(rèn)為，目前我國電子政務(wù)整體尚處在初步發(fā)展階段，這是我國電子政務(wù)的第一個(gè)特點(diǎn)。

    我國電子政務(wù)的第二個(gè)特點(diǎn)是發(fā)展的多層次性和不平衡性。由于我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平穩(wěn)，中央部委、沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和中西部地區(qū)電子政務(wù)的發(fā)展水平存在較大差距，呈現(xiàn)出多層次、不平衡性的特點(diǎn)。像上海的電子政務(wù)就具有國際先進(jìn)水平，青島的電子政務(wù)也有許多創(chuàng)新的做法。然而，從全國來看“縱強(qiáng)橫弱”的現(xiàn)象比較普遍，從中央到地方主要的縱向業(yè)務(wù)系統(tǒng)，像海關(guān)、稅務(wù)、審計(jì)等經(jīng)濟(jì)監(jiān)管電子政務(wù)系統(tǒng)發(fā)展較快，成效顯著，但地方尤其是不發(fā)達(dá)地區(qū)的電子政務(wù)水平相對(duì)較低。無論是中央部委之間還是地方政府各部門之間的信息共享與業(yè)務(wù)協(xié)同的能力還十分有限。另外，近幾年政府門戶網(wǎng)站的發(fā)展較快，但網(wǎng)站內(nèi)容與所能提供的服務(wù)卻相對(duì)不足。

    我國電子政務(wù)的第三個(gè)特點(diǎn)是，電子政務(wù)領(lǐng)域各種“矛盾”突出。比如，部門和地區(qū)對(duì)電子政務(wù)的投資熱情與應(yīng)用效果之間的反差強(qiáng)烈；電子政務(wù)與政府實(shí)際業(yè)務(wù)動(dòng)作經(jīng)常還是“兩張皮”；電子政務(wù)管理沿用的固定資產(chǎn)投資方式已不能適應(yīng)電子政務(wù)發(fā)展的需要，但相關(guān)的管理制度改革卻處于相對(duì)緩慢的狀態(tài)等等。

   推進(jìn)我國電子政務(wù)建設(shè)的著力點(diǎn)

   針對(duì)現(xiàn)階段電子政務(wù)的發(fā)展特點(diǎn)和存在的問題，我們必須重新審視以往電子政務(wù)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。具體來說，應(yīng)該本著“因地制宜，追求實(shí)效”的原則，以“目標(biāo)設(shè)定”、“策略選擇”和“績效評(píng)估”三方面為著力點(diǎn)，進(jìn)行改革和創(chuàng)新。

   一、目標(biāo)設(shè)定

   2002年中央“17號(hào)文件”頒布之后，電子政務(wù)全面提速。“17號(hào)文件”全面布置了電子政務(wù)八個(gè)方面的主要任務(wù)，包括“政務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、重點(diǎn)業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)、政務(wù)信息資源、推進(jìn)公共服務(wù)、信息安全、法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和培訓(xùn)”。2006年5月發(fā)布的《2006-2020年國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》，將電子政務(wù)建設(shè)的戰(zhàn)略任務(wù)確立為4個(gè)方面：“改善公共服務(wù)”列第一，其后依次是“加強(qiáng)社會(huì)管理、強(qiáng)化綜合監(jiān)管、完善宏觀調(diào)控”。2006年6月召開的“全國電子政務(wù)工作座談會(huì)”則明確提出電子政務(wù)建設(shè)要實(shí)現(xiàn)5個(gè)轉(zhuǎn)變：“從重建設(shè)、輕應(yīng)用向注重深化應(yīng)用轉(zhuǎn)變，從信息網(wǎng)絡(luò)分散建設(shè)向資源整合利用轉(zhuǎn)變，從信息系統(tǒng)獨(dú)立運(yùn)行向互聯(lián)互通和資源共享轉(zhuǎn)變，從信息管理偏重自我服務(wù)向注重公共服務(wù)轉(zhuǎn)變，從信息網(wǎng)站自建自管向發(fā)揮社會(huì)力量轉(zhuǎn)變”。

    17號(hào)文件分門別類確立了電子政務(wù)的目標(biāo)，基本上是一個(gè)分工體系。2006年6月“全國電子政務(wù)工作座談會(huì)”提出的5個(gè)轉(zhuǎn)變則著眼于電子政務(wù)的協(xié)作和資源整合。而《2006-2020年國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》提出的四大戰(zhàn)略任務(wù)則是從政府職能的宏觀角度提出的，是對(duì)今后15年電子政務(wù)目標(biāo)和任務(wù)的一個(gè)總體要求。在這15年里，不同階段的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)有所不同，不同部門和地區(qū)在不同時(shí)期的任務(wù)也可能不同。比如，在當(dāng)前階段，電子政務(wù)不可能什么都做，對(duì)有些政府部門，特別是中央政府部門來說，市場(chǎng)監(jiān)管在相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)仍然是政府工作的重點(diǎn)，這是因?yàn)槲覈�市�?chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展還不完善，監(jiān)管體系和監(jiān)管能力還不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的要求，產(chǎn)品質(zhì)量問題、食品安全問題、安全生產(chǎn)問題、價(jià)格問題、環(huán)境質(zhì)量問題，國內(nèi)國際的社會(huì)影響很大。在這些方面，電子政務(wù)監(jiān)管的任務(wù)十分繁重也十分迫切。

    有些部門電子政務(wù)的優(yōu)先目標(biāo)可能會(huì)與上述《戰(zhàn)略》的表述有所不同，這不能被認(rèn)為是對(duì)《戰(zhàn)略》目標(biāo)的認(rèn)識(shí)不足，相反，它是結(jié)合部門、地方實(shí)際對(duì)《戰(zhàn)略》的具體貫徹執(zhí)行。對(duì)上述的5個(gè)轉(zhuǎn)變的要求也是一樣，比如在許多地區(qū)，政府部門間橫向的信息資源共享和業(yè)務(wù)協(xié)同是目前最大的困難所在，其電子政務(wù)目標(biāo)就應(yīng)重點(diǎn)克服這一瓶頸制約。全面鋪開整體推進(jìn)的策略在很大程度上并不符合當(dāng)前我國許多地方的實(shí)際情況，需量力而行，選擇重點(diǎn)，分步實(shí)施。

  二、策略選擇

      要根據(jù)不同地區(qū)、不同部門電子政務(wù)發(fā)展水平，采取相應(yīng)的推進(jìn)策略。

   首先，電子政務(wù)不能像以往那樣靠政府大量投資，粗放型擴(kuò)張。“自上而下”的建設(shè)方式應(yīng)當(dāng)與來自社會(huì)需求的“自下而上”的方式緊密結(jié)合。就像企業(yè)的生產(chǎn)要瞄準(zhǔn)市場(chǎng)需求一樣，電子政務(wù)也必須對(duì)社會(huì)需求作出適當(dāng)反應(yīng)。

    其次，在電子政務(wù)的建設(shè)方式上，能依靠專業(yè)IT企業(yè)完成的，應(yīng)盡可能通過市場(chǎng)化的方式通過IT外包實(shí)現(xiàn)。這一方面是出自節(jié)約成本的考慮，也因?yàn)閷�業(yè)IT企業(yè)的服務(wù)在專業(yè)化和成本上更具競(jìng)爭(zhēng)力。

其三，電子政務(wù)必須面對(duì)現(xiàn)行行政體制對(duì)政府信息化建設(shè)的制約。條塊分割的政府部門，權(quán)限明確的分工體系對(duì)電子政務(wù)所要求的技術(shù)、組織、資源的整合形成了巨大阻力。這種阻力光靠技術(shù)和投資是克服不了的。電子政務(wù)典型案例中的技術(shù)方面相對(duì)來說更容易學(xué)，而制度建設(shè)和人員培訓(xùn)的經(jīng)驗(yàn)很多時(shí)候很難移植，這是有些電子政務(wù)典型經(jīng)驗(yàn)可看而不可學(xué)的重要原因。

    電子政務(wù)建設(shè)有一個(gè)從投資、到技術(shù)再到制度變革的過程，發(fā)展到了一定階段，三者的相互關(guān)系會(huì)變得相當(dāng)復(fù)雜。如何根據(jù)不同情況，在三者之間保持適當(dāng)?shù)钠胶庖殉蔀殡娮诱��?wù)最棘手的任務(wù)。形勢(shì)要求我們首先應(yīng)對(duì)一個(gè)地區(qū)、一個(gè)部門電子政務(wù)所處發(fā)展階段有明確認(rèn)識(shí)，對(duì)哪些方面是主要矛盾、哪些應(yīng)該先做哪些后做，要有明確的判斷，對(duì)如何協(xié)調(diào)電子政務(wù)不同方面的關(guān)系和利益要有應(yīng)對(duì)的辦法。

    換句話說，電子政務(wù)已經(jīng)從過去單純的IT工程項(xiàng)目建設(shè)逐漸演變成了一個(gè)必須統(tǒng)籌考慮政治、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)成本的綜合性的改革問題。在一定程度上，我國電子政務(wù)正處在從技術(shù)推動(dòng)型向制度推動(dòng)型轉(zhuǎn)變的過程中，過去那種靠投資推動(dòng)和技術(shù)拉動(dòng)的做法已不能有效推動(dòng)電子政務(wù)向更高階段發(fā)展了，這時(shí)就必須采取改革領(lǐng)先、制度變革的策略。

 三、績效評(píng)估

   有了目標(biāo)和策略，還必須有考查評(píng)估的方法，否則電子政務(wù)就缺少了一個(gè)自我認(rèn)識(shí)、發(fā)現(xiàn)不足、糾正錯(cuò)誤、獎(jiǎng)勵(lì)先進(jìn)、批評(píng)落后的手段。

    所謂電子政務(wù)績效，簡(jiǎn)言之就是效能與行政成本之比。電子政務(wù)績效體現(xiàn)在多方面，比如政務(wù)應(yīng)用的成效、信息資源規(guī)模和利用率、公眾的滿意度、節(jié)約和降低的行政成本等。而電子政務(wù)建設(shè)與管理中的人、財(cái)、物的投入，則是電子政務(wù)建設(shè)和管理所付出的行政成本。兩者之比越大則電子政務(wù)績效越高。技術(shù)先進(jìn)的電子政務(wù)可能并不是好的電子政務(wù)，只有在經(jīng)濟(jì)上合理、業(yè)務(wù)上可行的低成本的電子政務(wù)才是好的電子政務(wù)�？冃гu(píng)估是糾正過去電子政務(wù)建設(shè)過程中存在的諸如偏重投資、輕視應(yīng)用、資源浪費(fèi)的有效手段。

    近幾年，為了檢驗(yàn)我國電子政務(wù)的成效，受國務(wù)院信息化工作辦公室委托，中國電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院聯(lián)合中國信息化績效評(píng)估中心連續(xù)5年對(duì)中國政府網(wǎng)站進(jìn)行績效評(píng)估，其評(píng)估結(jié)果排名正在受到越來越多的政府部門的重視。但是這種主要基于對(duì)政府門戶網(wǎng)站的外評(píng)估方法，只是部分反映了政府電子政務(wù)的水平和能力，還無法考查電子政務(wù)投入與網(wǎng)站績效的關(guān)系，也無從得知電子政務(wù)給政府內(nèi)部業(yè)務(wù)流程帶來了哪些變化。

    業(yè)界普遍認(rèn)為，政府內(nèi)部電子政務(wù)績效評(píng)估亟待提上議事日程，以較為全面地評(píng)估不同政府部門和不同地區(qū)電子政務(wù)的水平和成效。與此同時(shí)，在政府內(nèi)部隨著電子政務(wù)規(guī)模和范圍的不斷擴(kuò)大，對(duì)電子政務(wù)的管理成了政府內(nèi)部管理的一個(gè)重要方面。電子政務(wù)對(duì)政府部門業(yè)務(wù)的滲透性越大，其重要性和風(fēng)險(xiǎn)性也在同步增長，相應(yīng)地對(duì)各業(yè)務(wù)部門的電子政務(wù)項(xiàng)目的必要性、可行性和實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估就變得越來越重要。對(duì)有些部門和地區(qū)來說，電子政務(wù)績效的內(nèi)評(píng)估已具備了初步條件�，F(xiàn)在問題的關(guān)鍵是如何具體實(shí)施和操作。在這方面，一些地區(qū)已經(jīng)有了若干成功的嘗試，比如安徽淮南市作為一個(gè)中部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的典型就有許多值得研究的經(jīng)驗(yàn)：

    安徽省淮南市分別于2003年、2004年開展了對(duì)政府門戶網(wǎng)站的評(píng)價(jià)工作，2005年進(jìn)一步對(duì)全市電子政務(wù)進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，2006年下半年又開展了對(duì)全市公共服務(wù)部門和黨政機(jī)關(guān)全面信息化績效評(píng)估，并把電子政務(wù)績效評(píng)估作為政府績效評(píng)估的一部分。從對(duì)政府網(wǎng)站的外部評(píng)估過渡到對(duì)政府內(nèi)部電子政務(wù)績效的評(píng)估；從對(duì)電子政務(wù)的評(píng)估發(fā)展到對(duì)政府信息化的評(píng)估；從對(duì)電子政務(wù)的單獨(dú)評(píng)估發(fā)展到作為政府績效評(píng)估的一部分，這樣一個(gè)演變過程對(duì)電子政務(wù)發(fā)展和電子政務(wù)績效評(píng)估有很多啟示。

    目標(biāo)設(shè)定、策略選擇和績效評(píng)估這三個(gè)方面是對(duì)應(yīng)于電子政務(wù)建設(shè)過程中前期、中期和后期三個(gè)階段的三個(gè)應(yīng)當(dāng)密切關(guān)注的關(guān)鍵問題，從這三個(gè)方面著手，電子政務(wù)才有可能出效益，才可能避免出現(xiàn)以往電子政務(wù)建設(shè)中諸多華而不實(shí)的現(xiàn)象。