電子政務(wù)是指政府部門應(yīng)用計(jì)算機(jī)和通信技術(shù)，把管理和服務(wù)進(jìn)行集成，同時(shí)，借助互聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)和工作流程的優(yōu)化和重組，并超越時(shí)間、空間和部門的限制全方位地向社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)、規(guī)范、透明、符合一定標(biāo)準(zhǔn)的管理和服務(wù)。
我國的電子政務(wù)起始于20世紀(jì)80年代中期的辦公自動(dòng)化（OA）工程，到90年代末多部委聯(lián)合發(fā)起了政府上網(wǎng)工程，到2001年有95%以上的地級(jí)及地級(jí)市以上的政府管理部門建設(shè)了政府網(wǎng)站，辦事指南、政策法規(guī)、表格下載等基本上網(wǎng)，這之后我國的電子政務(wù)建設(shè)進(jìn)入了實(shí)質(zhì)性發(fā)展階段。附表列出了我國電子政務(wù)發(fā)展的5個(gè)階段。
電子政務(wù)的5個(gè)發(fā)展階段
階段劃分舉例
主要特征描述
1.起步階段
剛開通政府網(wǎng)站，網(wǎng)站發(fā)布的信息簡單，網(wǎng)站內(nèi)容多數(shù)靜態(tài)，網(wǎng)站相互獨(dú)立。
2.提高階段
政府網(wǎng)站逐漸增多，網(wǎng)站之間相互鏈接；開始提供動(dòng)態(tài)信息和專業(yè)信息，發(fā)布有關(guān)政府出版物、法律法規(guī)和新聞等內(nèi)容；提供檢索功能和相關(guān)電子郵件地址，還可能提供某些政府部門的鏈接。
3.交互階段
用戶可以從政府網(wǎng)站下載表格和申請(qǐng)材料，通過電子郵件等與政府官員進(jìn)行交流和溝通；能檢索專業(yè)數(shù)據(jù)庫；網(wǎng)站內(nèi)容和信息定期更新。
4.在線處理階段
用戶事務(wù)能在線處理；數(shù)字簽名被廣泛使用；信息安全得到保證。我國的電子政務(wù)建設(shè)正處于這一階段。
5.無縫階段
在線服務(wù)實(shí)現(xiàn)完全整合；政府日常業(yè)務(wù)被轉(zhuǎn)移到網(wǎng)絡(luò)空間等。
如果說2002年之前我國的政府信息化還主要停留在網(wǎng)絡(luò)設(shè)施、政府上網(wǎng)、若干重點(diǎn)領(lǐng)域和相對(duì)比較基礎(chǔ)層面建設(shè)，那之后，政府信息化建設(shè)則進(jìn)入了全面啟動(dòng)的階段,發(fā)展速度明顯加快,并把更多的信息化服務(wù)、特別是政府利用網(wǎng)絡(luò)和門戶為社會(huì)公眾提供的信息服務(wù)和網(wǎng)上辦事放在了突出的地位。近期，我國黨政機(jī)關(guān)信息化建設(shè)的重點(diǎn)方向主要是電子政務(wù)業(yè)務(wù)系統(tǒng)（主要包括行政審批）、辦公自動(dòng)化、內(nèi)外網(wǎng)建設(shè)、數(shù)據(jù)庫建設(shè)和信息安全。
總體上，現(xiàn)階段我國電子政務(wù)建設(shè)的特點(diǎn)是內(nèi)網(wǎng)建設(shè)速度加快、投資大，實(shí)現(xiàn)了信息發(fā)布和網(wǎng)上辦公，如行業(yè)內(nèi)網(wǎng)站建設(shè)初見成效，OA辦公平臺(tái)全面應(yīng)用，其他的還有網(wǎng)上申報(bào)、網(wǎng)上審批等得到廣泛應(yīng)用，但也存在一些問題。在最近的“中國經(jīng)濟(jì)50人長安論壇”上，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉歸納了四“重”四“輕”，可謂精辟，即重新建、輕整合；重硬件、輕軟件；重管理、輕服務(wù)；重電子、輕政務(wù)。
結(jié)合國內(nèi)外電子政務(wù)的發(fā)展歷程，從以下幾個(gè)方面具體探討電子政務(wù)項(xiàng)目實(shí)施過程中需要注意的幾個(gè)問題。
政策變動(dòng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的影響
政策變動(dòng)包括幾方面的因素，一是國家宏觀調(diào)控導(dǎo)致的法律法規(guī)的變動(dòng)；二是政府部門內(nèi)部工作流程的改變導(dǎo)致的變動(dòng)；另外還有管理模式發(fā)生變化所導(dǎo)致的變動(dòng)。
經(jīng)過近20年的發(fā)展，電子政務(wù)建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)全新的整體規(guī)劃階段，隨著政府角色從管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變，如何能夠更好地服務(wù)于社會(huì)已經(jīng)成為了近期電子政務(wù)工作內(nèi)容的重點(diǎn)。舉例來講，據(jù)統(tǒng)計(jì)美國平均點(diǎn)擊三次鼠標(biāo)就能完成一個(gè)審批流程，這提醒我們，方便、快捷、實(shí)用應(yīng)該各種申報(bào)、審批項(xiàng)目的最新目標(biāo)。因此，為了更好地提供服務(wù)，政府部門經(jīng)常會(huì)對(duì)流程進(jìn)行調(diào)整，相應(yīng)的項(xiàng)目需求也必須進(jìn)行調(diào)整。
政府信息化建設(shè)與企業(yè)或其他行業(yè)信息化有著非常大的不同，主要體現(xiàn)在政府部門在執(zhí)行政策方面，由于政策的變動(dòng)導(dǎo)致工作重點(diǎn)變化，政策發(fā)生變動(dòng)難以進(jìn)行量化估計(jì)，很細(xì)小的政策變動(dòng)有時(shí)也會(huì)引起IT系統(tǒng)結(jié)構(gòu)性的變化。即使不是結(jié)構(gòu)性變化，相應(yīng)的項(xiàng)目需求也必須進(jìn)行調(diào)整。這無形之中延長了項(xiàng)目開發(fā)周期，增加了開發(fā)成本，特別是有時(shí)候在項(xiàng)目開發(fā)周期中，政策甚至?xí)啻巫儎?dòng)。因此應(yīng)嚴(yán)格明確階段項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，科學(xué)細(xì)劃項(xiàng)目子系統(tǒng)，將政策變動(dòng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的影響降到最低。
電子政務(wù)中電子是手段，政務(wù)才是關(guān)鍵，這是近年來電子政務(wù)理念的最新變化。電子政務(wù)項(xiàng)目實(shí)施應(yīng)圍繞政務(wù)展開，政策發(fā)生變化勢(shì)必影響到政務(wù)，因此，政策變動(dòng)所導(dǎo)致的項(xiàng)目實(shí)施的調(diào)整也是政府信息化建設(shè)中必須考慮的問題。
對(duì)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理
風(fēng)險(xiǎn)管理是指經(jīng)濟(jì)單位對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別、衡量、分析、評(píng)估，并在此基礎(chǔ)上有效地處置風(fēng)險(xiǎn)，以最低成本實(shí)現(xiàn)最大安全保障的科學(xué)管理方法。一般地講，風(fēng)險(xiǎn)管理包括危害辨識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)控制三個(gè)核心過程。
從危害辨識(shí)來講，政府IT項(xiàng)目的實(shí)施失敗能夠?qū)е乱粋�(gè)單位的管理結(jié)構(gòu)發(fā)生根本性的變化，或者使得新上IT項(xiàng)目形同虛設(shè)，造成項(xiàng)目費(fèi)用的消耗。
從風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)來講，用戶可以借鑒外部的獨(dú)立顧問幫助評(píng)估項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)有多大。只有經(jīng)過充分的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，才能有效降低項(xiàng)目實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)，極大地縮短項(xiàng)目開發(fā)周期。
在項(xiàng)目實(shí)施的各個(gè)階段都應(yīng)該有規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)：
1.初始階段
項(xiàng)目初始階段非常重要，因?yàn)樵撾A段搭建了系統(tǒng)整體結(jié)構(gòu)，從時(shí)間和工作量上應(yīng)該占到系統(tǒng)比例的60%以上。該階段包括目標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)、范圍風(fēng)險(xiǎn)、溝通風(fēng)險(xiǎn)、業(yè)務(wù)了解風(fēng)險(xiǎn)、需求理解風(fēng)險(xiǎn)、可行性風(fēng)險(xiǎn)、細(xì)節(jié)需求頻繁變更風(fēng)險(xiǎn)、需求變更缺乏管理風(fēng)險(xiǎn)、文檔管理風(fēng)險(xiǎn)、需求變更缺乏分析風(fēng)險(xiǎn)。
目標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)是指政府方或?qū)嵤┓綄?duì)項(xiàng)目目標(biāo)不清晰，沒有明確、實(shí)際的目標(biāo)描述。
范圍風(fēng)險(xiǎn)是指政府方未明確項(xiàng)目范圍，需求外延不斷變化。
溝通風(fēng)險(xiǎn)是指實(shí)施方缺乏與政府方溝通或政府方難于溝通造成理解偏差，從而導(dǎo)致實(shí)施方自行其事。
業(yè)務(wù)了解風(fēng)險(xiǎn)是指實(shí)施方需求分析人員由于業(yè)務(wù)知識(shí)缺陷，無法全面理解相關(guān)業(yè)務(wù)。
需求理解風(fēng)險(xiǎn)是指實(shí)施人員沒有對(duì)需求仔細(xì)研究，出現(xiàn)誤解需求或部分理解需求等情況。
可行性風(fēng)險(xiǎn)是指由于時(shí)間倉促等原因，實(shí)施方案沒有進(jìn)行可行性研究。
細(xì)節(jié)需求頻繁變更風(fēng)險(xiǎn)是指政府方不斷變化需求細(xì)節(jié)，積少成多，產(chǎn)生很多額外工作量。
需求變更缺乏管理風(fēng)險(xiǎn)是指政府方缺少有效的需求變化管理。
文檔管理風(fēng)險(xiǎn)是指實(shí)施方缺乏有效的文檔管理體系，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施缺乏有效依據(jù)。
需求變更缺乏分析風(fēng)險(xiǎn)：實(shí)施方對(duì)需求的變化缺少像原始需求一樣的分析過程。
2.設(shè)計(jì)階段
該階段包括項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)經(jīng)驗(yàn)風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)施者自行變更風(fēng)險(xiǎn)、計(jì)劃風(fēng)險(xiǎn)、漏項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)。限于篇幅，本文不再做詳細(xì)解釋。
3.實(shí)施階段
該階段包括開發(fā)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、整合風(fēng)險(xiǎn)、部署風(fēng)險(xiǎn)、設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、人員能力風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目范圍改變風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目進(jìn)度改變風(fēng)險(xiǎn)、人員變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)、團(tuán)隊(duì)配合風(fēng)險(xiǎn)、備份風(fēng)險(xiǎn)、測(cè)試計(jì)劃風(fēng)險(xiǎn)、測(cè)試人員經(jīng)驗(yàn)風(fēng)險(xiǎn)。
4.收尾階段
該階段包括質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)、使用者不滿意風(fēng)險(xiǎn)、采購風(fēng)險(xiǎn)、產(chǎn)出過低風(fēng)險(xiǎn)。
5.運(yùn)維風(fēng)險(xiǎn)
該階段包括大流量風(fēng)險(xiǎn)、系統(tǒng)應(yīng)用安全風(fēng)險(xiǎn)、客服支持能力風(fēng)險(xiǎn)、客服人員素質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)。
以上各階段是電子政務(wù)項(xiàng)目在實(shí)施過程中都不可避免的階段，項(xiàng)目在實(shí)施的每個(gè)階段之前都應(yīng)該先確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)后，需確定將風(fēng)險(xiǎn)降至可容許程度的措施，保證安全目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。從項(xiàng)目實(shí)施一開始，就應(yīng)該把握項(xiàng)目進(jìn)度，反饋項(xiàng)目實(shí)施效果，針對(duì)項(xiàng)目初期風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)做階段性評(píng)估。風(fēng)險(xiǎn)控制對(duì)于IT工程項(xiàng)目的成功來說是非常重要的。發(fā)達(dá)國家在這方面的經(jīng)驗(yàn)是，政府針對(duì)IT工程項(xiàng)目實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)撥款機(jī)制，建立預(yù)算機(jī)制，從而有效避免了項(xiàng)目浪費(fèi)。
大項(xiàng)目的應(yīng)對(duì)策略
政府部門的IT項(xiàng)目涉及多個(gè)部門的綜合管理，大而全的系統(tǒng)項(xiàng)目常是單位樂意接受的，也容易被人了解，有利于項(xiàng)目資金的籌集。但同時(shí)我們也應(yīng)認(rèn)識(shí)到，大型綜合項(xiàng)目的實(shí)施周期長變化復(fù)雜，風(fēng)險(xiǎn)性也相應(yīng)增加。
在IT項(xiàng)目實(shí)施日益成熟的今天，項(xiàng)目實(shí)施方及咨詢方更趨于理性化，IT項(xiàng)目的實(shí)施多采取“整體規(guī)劃，分步實(shí)施”的策略，將大型項(xiàng)目細(xì)化成各個(gè)業(yè)務(wù)子系統(tǒng)，使每個(gè)子系統(tǒng)實(shí)施工期小于六個(gè)月，項(xiàng)目實(shí)施節(jié)奏加快，體現(xiàn)了業(yè)務(wù)變化溫和、業(yè)務(wù)目標(biāo)明確的特點(diǎn)。
對(duì)于政府部門的IT項(xiàng)目，由于對(duì)外要面向社會(huì)機(jī)構(gòu)及大眾群體，服務(wù)管理銜接要求較高，將所有大型IT項(xiàng)目變小幾乎不現(xiàn)實(shí)。因此當(dāng)大的IT項(xiàng)目不可避免時(shí)，應(yīng)將它們拆分成相對(duì)獨(dú)立的子系統(tǒng)，各子系統(tǒng)相對(duì)封閉，各子系統(tǒng)之間做好接口，而且子系統(tǒng)對(duì)外部環(huán)境應(yīng)有一定的適應(yīng)性。
取得高層領(lǐng)導(dǎo)支持和重視
政府部門的信息化建設(shè)是一個(gè)長期投入、隨時(shí)改變和不斷學(xué)習(xí)的過程，搞不搞信息化建設(shè)、建設(shè)的規(guī)模多大、具體怎么搞、投入多少資金等重要問題都需要主要領(lǐng)導(dǎo)來決策。隨著信息化建設(shè)的推進(jìn)，政府在運(yùn)作模式、管理方式及組織結(jié)構(gòu)等多方面會(huì)有變革的強(qiáng)烈需求，這會(huì)觸及很多固有的權(quán)力和利益分配格局并改變傳統(tǒng)的、大家認(rèn)為理所當(dāng)然的東西。另一方面，軟件項(xiàng)目實(shí)施會(huì)導(dǎo)致業(yè)務(wù)流程改變，即使是業(yè)務(wù)平滑過度，從組織實(shí)施、項(xiàng)目培訓(xùn)到項(xiàng)目切換運(yùn)行上線也需要投入大量的人力、物力，其中要涉及多個(gè)部門協(xié)同工作，也應(yīng)該有高層領(lǐng)導(dǎo)的組織與協(xié)調(diào)。
因此，高層領(lǐng)導(dǎo)對(duì)信息化建設(shè)的強(qiáng)力支持是政府信息化建設(shè)成功的根本保障！這種重視是要在真正了解政府信息化建設(shè)的基礎(chǔ)上，從資金、人力、場(chǎng)地、設(shè)備、授權(quán)等多方面給予實(shí)際的支持，并建立信息化建設(shè)的正常反饋機(jī)制，同時(shí)經(jīng)常過問信息化規(guī)劃的進(jìn)展情況和親自帶頭使用信息化建設(shè)的成果。這才是“信息化建設(shè)是‘一把手’工程”的真實(shí)含義。
IT項(xiàng)目是業(yè)務(wù)項(xiàng)目而不是單純的技術(shù)項(xiàng)目，高層領(lǐng)導(dǎo)是業(yè)務(wù)決策者而不是IT專家。讓高層領(lǐng)導(dǎo)的注意力集中在這些被通常認(rèn)為是技術(shù)性的問題上是不大可能的，然而既然投入了很大的資源，那么在高層領(lǐng)導(dǎo)中建立負(fù)責(zé)制是必須的，明確的責(zé)任制管理對(duì)項(xiàng)目也是非常必要的。項(xiàng)目啟動(dòng)后，對(duì)項(xiàng)目的進(jìn)度、項(xiàng)目階段性評(píng)估、項(xiàng)目后期上線執(zhí)行都應(yīng)有專人負(fù)責(zé)，并由高層領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一協(xié)調(diào)，這些因素是絕對(duì)不能被忽視的。
有效管理供應(yīng)商
由于政府部門的IT項(xiàng)目復(fù)雜而龐大，因此政府部門往往會(huì)與多家IT供應(yīng)商建立合作關(guān)系。政府部門沒有必要自行組織IT隊(duì)伍進(jìn)行產(chǎn)品開發(fā)，這是因?yàn)椋合鄳?yīng)供應(yīng)商在行業(yè)內(nèi)具備實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，并擁有相關(guān)技術(shù)人才；政府業(yè)務(wù)部門應(yīng)集中精力在核心業(yè)務(wù)上。
但是，與供應(yīng)商合作需要政府信息管理部門具備相關(guān)的知識(shí)，這包括IT行業(yè)知識(shí)、所處行業(yè)的業(yè)務(wù)知識(shí)、管理選擇供應(yīng)商的知識(shí)。但實(shí)際情況是，很多政府信息管理部門缺乏這些知識(shí)，或者是只側(cè)重技術(shù)學(xué)習(xí)而缺乏行業(yè)知識(shí)，因此致使IT項(xiàng)目從實(shí)施開始就存在信息不對(duì)稱的現(xiàn)象，從而為雙方合作留下隱患。
針對(duì)這上述問題，政府信息管理部門應(yīng)不僅學(xué)習(xí)IT行業(yè)的相關(guān)技能，掌握技術(shù)發(fā)展的動(dòng)態(tài)而且還應(yīng)對(duì)自身單位的業(yè)務(wù)知識(shí)做到心中有數(shù)。這樣才能對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行合理的評(píng)估管理，從供應(yīng)商選型到合同簽訂直至項(xiàng)目按時(shí)、按量、按質(zhì)完成形成一整套供應(yīng)商管理評(píng)估體系，以確保項(xiàng)目順利完成，滿足業(yè)務(wù)管理需要。
邀請(qǐng)終端用戶參與任何一個(gè)IT項(xiàng)目都應(yīng)充分考慮項(xiàng)目終端用戶的實(shí)際感受。終端用戶越早參與交流對(duì)項(xiàng)目實(shí)施越有幫助，這有利于培養(yǎng)他們對(duì)實(shí)施項(xiàng)目的認(rèn)同感及熟悉度，尤其在系統(tǒng)需求制定及測(cè)試階段終端用戶的參與更是十分必要的。
從項(xiàng)目規(guī)劃到項(xiàng)目實(shí)施階段，項(xiàng)目管理都要有終端用戶的積極參與，針對(duì)終端用戶制定完備的支持計(jì)劃及培訓(xùn)方案。
切實(shí)有效的終端用戶參與方案可以考慮組成項(xiàng)目小組，從各業(yè)務(wù)部門抽調(diào)業(yè)務(wù)骨干，跟蹤項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度及提出實(shí)際業(yè)務(wù)流程方案。
建立政府信息共享平臺(tái)
信息共享平臺(tái)包括數(shù)據(jù)搜集、信息加工處理和信息傳播。建立信息共享平臺(tái)就是要形成一條有機(jī)聯(lián)系的信息服務(wù)通道，搭建一座數(shù)據(jù)擁有方與需求方交流的橋梁。
首先，建設(shè)共享平臺(tái)首先要統(tǒng)一數(shù)據(jù)，要將不同時(shí)期、不同格式的數(shù)據(jù)搜集完整，利用技術(shù)手段把已有數(shù)據(jù)總結(jié)、分析、歸納整理形成知識(shí)庫，在這些知識(shí)庫上提供相應(yīng)的業(yè)務(wù)流程。信息化建設(shè)需要三個(gè)方面的積累:數(shù)據(jù)積累、業(yè)務(wù)積累和技術(shù)積累，而數(shù)據(jù)積累又是三個(gè)積累中最為重要的，它是信息化建設(shè)的基礎(chǔ)。因此，信息共享平臺(tái)建設(shè)首先是數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)。
其次，此信息共享平臺(tái)應(yīng)有相關(guān)行業(yè)的制度法規(guī)作為支持。
此外，信息安全是信息共享平臺(tái)的保障。信息安全體系建設(shè)應(yīng)包括網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)控體系、網(wǎng)絡(luò)信任體系、應(yīng)用防火墻和密碼技術(shù)以及通過省政務(wù)虛擬專網(wǎng)VPN，還有數(shù)據(jù)備份中心等安全應(yīng)急響應(yīng)的建設(shè)。
最后，還要處理好信息公開與信息保護(hù)的關(guān)系，要區(qū)分公眾信息和行業(yè)內(nèi)信息，平臺(tái)可依據(jù)不同角色權(quán)限管理好信息公開與信息保護(hù)。
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