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規(guī)范旅游市場秩序，要從提高旅游行業(yè)的誠信意識、誠信制度建設和科技手段等多方面采取措施，但在目前社會誠信氛圍不濃、誠信制度不健全的情況下，運用現(xiàn)代信息技術治理旅游市場秩序長期失范問題，成為值得探索的方法和手段。縱觀銀行、電力、海關等其他行業(yè)，廣泛運用信息手段管理，服務于本行業(yè)、本系統(tǒng)。我們認為，以現(xiàn)代信息技術為重要手段管理和服務旅游行業(yè)，具有準確、及時、客觀等優(yōu)點，可以最大限度地減少旅游管理中的人為干擾，減少旅游行政執(zhí)法自由裁量權，不折不扣地執(zhí)行旅游法律法規(guī)和有關管理制度，實現(xiàn)旅游管理的規(guī)范化、標準化和信息化，從而達到規(guī)范旅游市場的目的。

    □湖南課題組

    一、市場監(jiān)管中的突出問題

    企業(yè)方面

    低價競爭盛行。低價競爭問題一直是旅游行業(yè)中備受詬病的頑疾，也常被列為旅游市場專項整治的重點。旅行社在旅游業(yè)發(fā)展中處于樞紐地位，在招徠客源、組合產(chǎn)業(yè)要素、帶動相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面具有重要作用。但是一些旅行社以低價旅游廣告招徠消費者，在旅游過程中，與其他企業(yè)一起，誘導或者強制游客參加各類自費項目，以此獲取不正當利潤。這些旅行社通常通過以下方式來達到自己的目的。

    一是虛假宣傳。在對外宣傳中，大量使用虛假廣告，有的甚至冒用知名旅行社的品牌或者用模糊字眼進行宣傳，如住宿是“準幾星級”、“待評幾星級”，交通是“豪華旅游大巴”，導游是“優(yōu)秀導游”等，甚至還出現(xiàn)了“好準幾星級”一類的字眼。二是不簽訂或簽訂不規(guī)范合同。組團社與地接社之間、旅行社與其他涉旅企業(yè)之間、旅行社與員工、旅行社與消費者之間不簽訂合同或者合同簽訂不規(guī)范的現(xiàn)象十分普遍。三是違反合同約定，旅游企業(yè)之間、企業(yè)與消費者之間經(jīng)常出現(xiàn)違約現(xiàn)象。在旅游旺季，組團社不按照合同約定的數(shù)量和質(zhì)量向其他旅游企業(yè)輸送游客，相關旅游企業(yè)不按照約定標準提供旅游服務，最終損害的是旅游者的權益。

    無資質(zhì)、無許可經(jīng)營。在旅游行業(yè)中，存在著一些不規(guī)范的“非企業(yè)”，他們經(jīng)營旅游相關業(yè)務，卻不具備合法經(jīng)營資質(zhì)，他們提供的產(chǎn)品存在較大質(zhì)量隱患，在旅游過程中暴露出各種問題。他們通常不承擔或者無力承擔責任，一旦出現(xiàn)問題游客根本找不到人。

    旅游從業(yè)者方面

    無證上崗。一些從業(yè)者沒有取得相關資質(zhì)卻從事旅游業(yè)務，尤以景區(qū)附近的“黑導”最為猖狂。他們持假導游證追客趕客、纏客帶客，以各種形式參與到旅游經(jīng)營中，破壞了旅游市場的正常秩序。以湖南省張家界景區(qū)為例，無證上崗的從業(yè)者一是在各大景區(qū)門票站口追客攬客，強行為游客提供導游服務；二是與正規(guī)旅行社取得聯(lián)系，掛靠在某旅行社名下，非法從事導游服務；三是在交通要道和人多的地方，如陽龍公路、張清公路沿線以及城區(qū)主要路口、汽車站周圍追客趕客，以自駕游、散客為主要目標；四是建立臨時網(wǎng)站，通過網(wǎng)絡大肆宣傳，招攬游客，待游客到達張家界后，為其提供向?qū)Х⻊铡?/p>

    強制或欺詐購物。從業(yè)者以各種形式誘導或強制消費者購物，尤其以導游強制購物為甚。導游擅自更改行程，對于行程中的自費景點、購物場所，往往進行夸大性描述，讓消費者產(chǎn)生非去不可、非看不可、非買不可的心理。有的甚至采用不正當手段，制造和散布一些有損于行程單上正規(guī)景區(qū)、購物店形象和商業(yè)信譽的虛假信息，蒙騙游客放棄這些線路，轉而選擇他們推薦的景點或者是購物場所。

    二、利用誠信管理系統(tǒng)，解決市場監(jiān)管問題

    針對目前旅游市場秩序失范、旅游監(jiān)管存在難度的現(xiàn)實，湖南省旅游局以科學管理促進旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展、規(guī)范旅游市場秩序為宗旨，以科學、實用為原則，以服務企業(yè)、服務消費者、完善旅游誠信服務管理、樹立旅游行業(yè)誠信服務形象為目的，根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)的有關規(guī)定，以現(xiàn)代信息技術為支撐，研發(fā)構建了《湖南誠信旅游服務管理系統(tǒng)》（以下簡稱《系統(tǒng)》）。

    《系統(tǒng)》概述

    該《系統(tǒng)》以旅游行政主管部門、旅游企業(yè)、旅游區(qū)（點）、旅游從業(yè)者、旅游消費者為服務對象，搭建統(tǒng)一的旅游監(jiān)管平臺�！断到y(tǒng)》將旅行社、導游、星級酒店等各方的詳細信息形成數(shù)據(jù)庫，有效地防止了不具備經(jīng)營資格的單位或個人違規(guī)經(jīng)營旅游業(yè)務�！断到y(tǒng)》具有旅游行業(yè)行政審批及政務公開、旅游市場及旅游質(zhì)量監(jiān)管、旅游結算、旅游統(tǒng)計分析、旅游企業(yè)及從業(yè)人員自律等功能，能夠規(guī)范旅游市場秩序，有效地為旅游業(yè)提供服務。

    具體來說，系統(tǒng)以旅行社為“起點”，通過旅行社旅游團隊操作這條“主線”，將景區(qū)、酒店、餐飲、購物、娛樂、旅游客運等相關旅游企業(yè)聯(lián)系起來建立“面”的聯(lián)系。旅行社通過該系統(tǒng)，從中心數(shù)據(jù)庫中調(diào)用相關數(shù)據(jù)制作電子版旅行社導游委派及行程安排單（如圖2—1）。此單經(jīng)過系統(tǒng)審核完整無誤后，由系統(tǒng)給出唯一電子身份驗證碼后方有效，包括組團社、導游、團隊總體情況、具體行程中的吃、住、行、游、購、娛等信息。此單將作為旅游合同附件，旅行社必須交游客一份，游客可進入系統(tǒng)驗證合同行程上信息的真?zhèn)巍４藛瓮瑫r作為旅行社委派導游工作的任務單，導游在帶團過程中隨身攜帶，隨時接受旅游質(zhì)量監(jiān)督管理部門檢查。此外，該系統(tǒng)與旅游交通、娛樂、購物、餐飲、住宿、景區(qū)等旅游服務企業(yè)終端相連接，數(shù)據(jù)實時交互。

    《系統(tǒng)》層次結構

    《系統(tǒng)》覆蓋國家、省、市、縣（區(qū)）級四個層面，以旅行社團隊操作為流程，橫向連接旅游行政主管部門、旅游區(qū)（點）、旅游企業(yè)、旅游從業(yè)人員、旅游消費者等六方面。根據(jù)業(yè)務的內(nèi)容、性質(zhì)和服務對象分為三大塊，一是旅游行政內(nèi)部管理，如日常的公文處理；二是旅游系統(tǒng)的管理業(yè)務，如業(yè)內(nèi)系統(tǒng)監(jiān)管及統(tǒng)計分析；三是面向公眾的服務，如信息發(fā)布等。在網(wǎng)絡平臺方面，分為三個層次：核心層——內(nèi)部辦公平臺；中間層——管理業(yè)務平臺；外圍層——公眾服務平臺。（見圖2—2系統(tǒng)層次結構圖）下面分別對三個層次的主要業(yè)務進行分類：

    核心層——內(nèi)部辦公平臺

    該平臺作為旅游行政主管部門的辦公手段之一，可以實現(xiàn)網(wǎng)上辦公，有效提高行政管理工作效率，為旅游企業(yè)、旅游者提供方便快捷的服務�？梢酝ㄟ^這一平臺進行的工作主要有：對旅游企業(yè)如旅行社、星級飯店的網(wǎng)上申報資料進行審核評定、復核，對導游、領隊等進行考試、發(fā)證，年審年檢、業(yè)務培訓教育及帶團業(yè)務管理等；對旅游企業(yè)、旅游從業(yè)者進行實時監(jiān)管，如旅行社是否委派正規(guī)導游、導游是否按照行程進行接待等，都可以在現(xiàn)場由工作人員通過檢查儀器進行監(jiān)管；對旅游消費者的投訴進行處理；發(fā)布旅游行業(yè)信息，如旅游企業(yè)的誠信評估、旅游從業(yè)人員的違規(guī)情況、旅游投訴情況等；通過系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)匯總，對旅游行業(yè)中存在的問題，旅游客源、旅游收入等情況進行統(tǒng)計分析。此外，該系統(tǒng)可以擴展到其他相關部門，如運管、民航、火車站、旅游保險、海關等。如與交通運管部門聯(lián)合對旅游車輛進行監(jiān)管；與海關部門聯(lián)合對旅行社出境或赴臺游資質(zhì)、領隊證進行審核以及對接待大陸游客資質(zhì)的臺灣旅行社進行監(jiān)管。

    中間層——管理業(yè)務平臺

    旅游企業(yè)通過該系統(tǒng)進行網(wǎng)上申報的同時，更多的是借助系統(tǒng)數(shù)據(jù)，進行規(guī)范的旅游團隊操作，更好地為旅游者提供服務。旅行社可以進入系統(tǒng)，與系統(tǒng)中規(guī)范的旅游企業(yè)和從業(yè)者如酒店、導游、司機等進行合作，可以制作電子行程單，既可以避免旅游行業(yè)中的無許可無資質(zhì)經(jīng)營行為，也對企業(yè)內(nèi)部管理提供便利，能夠有效防止內(nèi)部人員利用企業(yè)名義私自操作團隊。此外，各個旅游企業(yè)包括旅游景（區(qū)）點可以通過該系統(tǒng)進行旅游團隊銷售折扣管理、賬務結算等；星級飯店、家庭旅館可以通過系統(tǒng)進行網(wǎng)上申報及評定、復核；各涉旅企業(yè)通過系統(tǒng)進行備案與業(yè)務監(jiān)管等。

    外圍層——公眾服務平臺

    通過中心數(shù)據(jù)庫，游客可以得到正規(guī)企業(yè)、正規(guī)旅游從業(yè)者的相關信息，可以選擇這些企業(yè)和人員提供產(chǎn)品和服務。建立信息公開機制，擴大監(jiān)管信息的披露范圍，對旅游企業(yè)的基本情況、財務數(shù)據(jù)、受處罰情況、經(jīng)營情況等信息對外公開，使游客、旅游企業(yè)、信用中介機構和市場主體能夠方便、及時地獲得必要的信息資源，提高旅行社信息透明度。通過系統(tǒng)發(fā)布的各種數(shù)據(jù)，公眾可在線查詢旅游行業(yè)管理信息及涉旅信息（天氣、交通等），可以隨時登錄系統(tǒng)核實旅行社行程單上的信息，并可通過系統(tǒng)對旅行社服務質(zhì)量進行反饋。