生態(tài)旅游健康發(fā)展面臨的問題
http://www.zfkbjt.com 2013/11/29 17:11:26 來源：中國旅游報 點(diǎn)擊：次
黨的十八大報告首次單獨(dú)成篇論述了生態(tài)文明建設(shè)，發(fā)出了“我們一定要更加自覺地珍愛自然，更加積極地保護(hù)生態(tài)，努力走向社會主義生態(tài)文明新時代”的號召，做出了“努力建設(shè)美麗中國，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”的鄭重宣誓。生態(tài)文明呼喚生態(tài)旅游，發(fā)展生態(tài)旅游存在工作緊迫性、市場可行性和時代必然性。
上世紀(jì)90年代以來，我國就提出發(fā)展生態(tài)旅游，經(jīng)過20多年的發(fā)展，取得長足的進(jìn)步，初步構(gòu)建了涵蓋山地、森林、草原、濕地、海洋、沙漠戈壁、人文生態(tài)等7大類型，以世界遺產(chǎn)、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園等為主要載體的生態(tài)旅游產(chǎn)品體系�！吨腥A人民共和國旅游法》對旅游資源保護(hù)和利用提出了明確的要求，《國家生態(tài)旅游示范區(qū)建設(shè)與運(yùn)營規(guī)范》、《自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游規(guī)劃技術(shù)規(guī)程》兩項(xiàng)國家標(biāo)準(zhǔn)的出臺更強(qiáng)有力地引導(dǎo)和規(guī)范我國生態(tài)旅游區(qū)域的規(guī)劃、建設(shè)、經(jīng)營管理及服務(wù)。但由于介入生態(tài)旅游實(shí)踐領(lǐng)域時間較短，目前還存在一些制約其進(jìn)一步健康發(fā)展的因素。
1.對生態(tài)旅游概念、內(nèi)涵的界定模糊
生態(tài)旅游（ecotourism）作為一個獨(dú)立的術(shù)語是由世界自然保護(hù)聯(lián)盟特別顧問謝貝洛斯·拉斯喀瑞于1983年提出的。在過去的30年內(nèi)，眾多不同的組織和機(jī)構(gòu)各自實(shí)踐著其認(rèn)為最佳的生態(tài)旅游模式。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，國內(nèi)有關(guān)生態(tài)旅游概念的界定近100種。生態(tài)旅游的內(nèi)涵在某種程度上被恣意泛化，與自然旅游、鄉(xiāng)村旅游、探險旅游、科考旅游、文化旅游、可持續(xù)旅游、綠色旅游等概念、內(nèi)涵含糊交叉。作為政府制定政策和發(fā)展規(guī)劃的理論依據(jù)，生態(tài)旅游概念、內(nèi)涵的泛化、含糊，會對實(shí)踐產(chǎn)生誤導(dǎo)，其結(jié)果很可能發(fā)展成帶有假名義的“生態(tài)旅游”。
2.生態(tài)旅游法治體系有待進(jìn)一步健全
我國在生態(tài)旅游相關(guān)法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)方面做出了巨大努力。《中華人民共和國旅游法》強(qiáng)調(diào)通過規(guī)劃予以協(xié)調(diào)，對旅游資源利用的全過程進(jìn)行保護(hù)；對自然資源和文物等人文資源進(jìn)行旅游利用，應(yīng)維護(hù)資源的區(qū)域整體性、文化代表性和地域特殊性。《國家生態(tài)旅游示范區(qū)建設(shè)與運(yùn)營規(guī)范》、《自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游規(guī)劃技術(shù)規(guī)程》兩項(xiàng)國家標(biāo)準(zhǔn)的出臺對引導(dǎo)和規(guī)范我國生態(tài)旅游區(qū)域的規(guī)劃、建設(shè)、經(jīng)營管理及服務(wù)起到了重要作用。
但是，由于生態(tài)旅游的多樣性、關(guān)聯(lián)性等特點(diǎn)，現(xiàn)有法治體系尚不能完全滿足對其規(guī)范、指引和架構(gòu)。尚沒有一部完整的、專門的針對生態(tài)旅游的法律作為上位法引導(dǎo)下位法，部分關(guān)于生態(tài)旅游的專門性文件過分側(cè)重生態(tài)旅游規(guī)劃，而忽視了對其產(chǎn)業(yè)鏈的管理。目前生態(tài)旅游大多依據(jù)環(huán)境保護(hù)法、森林法、草原法、水法、野生動物保護(hù)法等種類繁多的自然資源保護(hù)法律、法規(guī)，在矛盾和沖突出現(xiàn)時，司法者、執(zhí)法者缺乏專門的上位法指引，執(zhí)行實(shí)施過程中法律效力也就明顯呈現(xiàn)出了多層次，一定程度上影響和削弱了對生態(tài)旅游的法治保障。
3.生態(tài)旅游規(guī)劃、實(shí)施有待提升
生態(tài)旅游產(chǎn)品主要是以自然生態(tài)資源或歷史古跡為依托的，相對其他旅游資源具有生態(tài)系統(tǒng)脆弱性、有限性，在這些生態(tài)敏感的區(qū)域開展旅游活動，科學(xué)、慎重的整體發(fā)展規(guī)劃和生態(tài)旅游發(fā)展規(guī)劃必不可少。但由于目前規(guī)劃隊(duì)伍素質(zhì)良莠不齊，規(guī)劃人才對當(dāng)?shù)孛袼�、文脈淡漠，缺乏真誠傾注，導(dǎo)致規(guī)劃千篇一律，粗放式地開發(fā)、利用自然資源，在生態(tài)敏感區(qū)甚至核心區(qū)修建大量旅游設(shè)施。根據(jù)中國人與生物圈國家委員會的調(diào)查，47.9%的自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃沒有納入地方政府的發(fā)展規(guī)劃，自然保護(hù)區(qū)的規(guī)劃、地方政府的規(guī)劃、各級旅游部門的規(guī)劃相互沖突的現(xiàn)象較普遍，規(guī)劃缺乏嚴(yán)肅性。一些自然保護(hù)區(qū)在緩沖區(qū)，甚至核心區(qū)開展生態(tài)旅游活動，大造人文景觀。在已經(jīng)開展生態(tài)旅游活動的自然保護(hù)區(qū)中，有44％的保護(hù)區(qū)存在垃圾公害，12％出現(xiàn)水污染，11％有噪聲污染，3％有空氣污染，61％存在建設(shè)設(shè)施與景觀環(huán)境不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。
4.生態(tài)旅游管理綜合協(xié)調(diào)機(jī)制有待完善
根據(jù)《國家生態(tài)旅游示范區(qū)建設(shè)與運(yùn)營規(guī)范》國家標(biāo)準(zhǔn)的界定，生態(tài)旅游涉及森林、草原、戈壁沙漠等多達(dá)7種類型的旅游資源。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的調(diào)查，這些旅游資源歸屬12個部門管理，如環(huán)保、旅游、農(nóng)林、文化文物、水利、國土資源、宗教、建設(shè)等行政管理部門。而每個行政管理部門都有各自獨(dú)立的工作原則、管理權(quán)限、工作重點(diǎn)，思考問題的角度、承擔(dān)的社會責(zé)任不盡相同。如國務(wù)院代表國家掌有生態(tài)旅游區(qū)內(nèi)自然資源的所有權(quán)；環(huán)保、旅游、農(nóng)林、文化文物等各級行政管理部門在生態(tài)旅游區(qū)內(nèi)針對各種不同的自然要素進(jìn)行管理。這種條塊分割、多頭管理的模式，造成了管理權(quán)限分散，系統(tǒng)化、體系化的管理難以實(shí)現(xiàn)，生態(tài)旅游資源的開發(fā)、利用和保護(hù)缺乏綜合協(xié)調(diào)和相互配合。
5.生態(tài)旅游效益均衡有待協(xié)調(diào)
在發(fā)展生態(tài)旅游的過程中，基于經(jīng)濟(jì)功能的旅游發(fā)展觀雖然迅猛提升了生態(tài)旅游發(fā)展的規(guī)模、品質(zhì)，但也帶來一系列的利益沖突。我國學(xué)者黃昆依據(jù)利益相關(guān)者群體權(quán)利和利益關(guān)系，將旅游地利益相關(guān)者分為核心層、戰(zhàn)略層、外圍層。在生態(tài)旅游發(fā)展的過程中,各個利益主體有著不同的利益訴求。旅游者希望了解和欣賞獨(dú)特、清新的原生自然生態(tài)和人文生態(tài)；開發(fā)商和經(jīng)營商希望獲取利潤，實(shí)現(xiàn)資本積累；政府希望促進(jìn)邊遠(yuǎn)地區(qū)發(fā)展，增加就業(yè)，拉動消費(fèi)；原住居民希望改善自己和后代的生活，提高收入；保護(hù)區(qū)則希望更有效地保護(hù)自然資源、改善生態(tài)環(huán)境；關(guān)注瀕危生態(tài)系統(tǒng)和物種的非政府組織希望看到資源的合理利用和收益的公平分配�，F(xiàn)階段，基于經(jīng)濟(jì)功能的旅游發(fā)展觀，認(rèn)為旅游本質(zhì)是經(jīng)濟(jì)活動，而忽視了其社會、環(huán)境和文化功能，造成無法全面均衡生態(tài)旅游效益，也無法妥善處理保護(hù)與開發(fā)的矛盾，致使生態(tài)旅游資源的自然性、原始性、獨(dú)特性逐漸消減。
6.生態(tài)環(huán)境保護(hù)、監(jiān)測技術(shù)應(yīng)用有待推廣
生態(tài)旅游環(huán)境保護(hù)、監(jiān)測技術(shù)是確保其對環(huán)境的負(fù)面影響最小化的硬件保障。目前，生態(tài)旅游作為一種旅游產(chǎn)品，涉及旅游交通、住宿、基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)。這些建設(shè)都會直接或間接地改變其原生自然狀態(tài)。由于成本相對較高，生態(tài)環(huán)保能源如太陽能、風(fēng)能利用相對較低，資源節(jié)約化技術(shù)體系、流程管理、工藝改進(jìn)等方法未能充分推廣。而生態(tài)環(huán)境監(jiān)測是了解地區(qū)生態(tài)環(huán)境變遷和評估生態(tài)旅游環(huán)境影響的科學(xué)依據(jù)，目前各生態(tài)旅游景區(qū)監(jiān)測手段相對單一，遙感、地理信息系統(tǒng)和全球定位系統(tǒng)等高科技技術(shù)手段利用率較低，監(jiān)測體系有待進(jìn)一步完善。由于生態(tài)環(huán)保技術(shù)和監(jiān)測技術(shù)的滯后，部分生態(tài)旅游景區(qū)噪音污染、垃圾堆積、空氣水體污染嚴(yán)重，生態(tài)資源的自然性、原始性、獨(dú)特性破壞嚴(yán)重。
7.生態(tài)旅游人才有待相關(guān)政策激勵
生態(tài)旅游的發(fā)展離不開智力支撐,具有專業(yè)背景的人才，是開展生態(tài)旅游科研、教育、保護(hù)和管理的源泉。但是,由于開展生態(tài)旅游的地域大多屬于邊遠(yuǎn)地區(qū)及經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)區(qū)域，薪資待遇低，軟硬件配備薄弱，學(xué)歷層次較高的專業(yè)人才出于多種原因考量，很少愿意留在生態(tài)旅游區(qū)域從事專業(yè)工作；大部分從業(yè)人員是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民及原住居民，普遍具有文化水平較低、專業(yè)知識欠缺、保護(hù)和管理能力薄弱的特點(diǎn)。在這種雇傭狀況下，生態(tài)旅游景區(qū)很難向旅游者提供合格的產(chǎn)品與服務(wù)，更難以負(fù)責(zé)任地進(jìn)行生態(tài)環(huán)境科研、保護(hù)和管理。
上世紀(jì)90年代以來，我國就提出發(fā)展生態(tài)旅游，經(jīng)過20多年的發(fā)展，取得長足的進(jìn)步，初步構(gòu)建了涵蓋山地、森林、草原、濕地、海洋、沙漠戈壁、人文生態(tài)等7大類型，以世界遺產(chǎn)、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園等為主要載體的生態(tài)旅游產(chǎn)品體系�！吨腥A人民共和國旅游法》對旅游資源保護(hù)和利用提出了明確的要求，《國家生態(tài)旅游示范區(qū)建設(shè)與運(yùn)營規(guī)范》、《自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游規(guī)劃技術(shù)規(guī)程》兩項(xiàng)國家標(biāo)準(zhǔn)的出臺更強(qiáng)有力地引導(dǎo)和規(guī)范我國生態(tài)旅游區(qū)域的規(guī)劃、建設(shè)、經(jīng)營管理及服務(wù)。但由于介入生態(tài)旅游實(shí)踐領(lǐng)域時間較短，目前還存在一些制約其進(jìn)一步健康發(fā)展的因素。
1.對生態(tài)旅游概念、內(nèi)涵的界定模糊
生態(tài)旅游（ecotourism）作為一個獨(dú)立的術(shù)語是由世界自然保護(hù)聯(lián)盟特別顧問謝貝洛斯·拉斯喀瑞于1983年提出的。在過去的30年內(nèi)，眾多不同的組織和機(jī)構(gòu)各自實(shí)踐著其認(rèn)為最佳的生態(tài)旅游模式。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，國內(nèi)有關(guān)生態(tài)旅游概念的界定近100種。生態(tài)旅游的內(nèi)涵在某種程度上被恣意泛化，與自然旅游、鄉(xiāng)村旅游、探險旅游、科考旅游、文化旅游、可持續(xù)旅游、綠色旅游等概念、內(nèi)涵含糊交叉。作為政府制定政策和發(fā)展規(guī)劃的理論依據(jù)，生態(tài)旅游概念、內(nèi)涵的泛化、含糊，會對實(shí)踐產(chǎn)生誤導(dǎo)，其結(jié)果很可能發(fā)展成帶有假名義的“生態(tài)旅游”。
2.生態(tài)旅游法治體系有待進(jìn)一步健全
我國在生態(tài)旅游相關(guān)法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)方面做出了巨大努力。《中華人民共和國旅游法》強(qiáng)調(diào)通過規(guī)劃予以協(xié)調(diào)，對旅游資源利用的全過程進(jìn)行保護(hù)；對自然資源和文物等人文資源進(jìn)行旅游利用，應(yīng)維護(hù)資源的區(qū)域整體性、文化代表性和地域特殊性。《國家生態(tài)旅游示范區(qū)建設(shè)與運(yùn)營規(guī)范》、《自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游規(guī)劃技術(shù)規(guī)程》兩項(xiàng)國家標(biāo)準(zhǔn)的出臺對引導(dǎo)和規(guī)范我國生態(tài)旅游區(qū)域的規(guī)劃、建設(shè)、經(jīng)營管理及服務(wù)起到了重要作用。
但是，由于生態(tài)旅游的多樣性、關(guān)聯(lián)性等特點(diǎn)，現(xiàn)有法治體系尚不能完全滿足對其規(guī)范、指引和架構(gòu)。尚沒有一部完整的、專門的針對生態(tài)旅游的法律作為上位法引導(dǎo)下位法，部分關(guān)于生態(tài)旅游的專門性文件過分側(cè)重生態(tài)旅游規(guī)劃，而忽視了對其產(chǎn)業(yè)鏈的管理。目前生態(tài)旅游大多依據(jù)環(huán)境保護(hù)法、森林法、草原法、水法、野生動物保護(hù)法等種類繁多的自然資源保護(hù)法律、法規(guī)，在矛盾和沖突出現(xiàn)時，司法者、執(zhí)法者缺乏專門的上位法指引，執(zhí)行實(shí)施過程中法律效力也就明顯呈現(xiàn)出了多層次，一定程度上影響和削弱了對生態(tài)旅游的法治保障。
3.生態(tài)旅游規(guī)劃、實(shí)施有待提升
生態(tài)旅游產(chǎn)品主要是以自然生態(tài)資源或歷史古跡為依托的，相對其他旅游資源具有生態(tài)系統(tǒng)脆弱性、有限性，在這些生態(tài)敏感的區(qū)域開展旅游活動，科學(xué)、慎重的整體發(fā)展規(guī)劃和生態(tài)旅游發(fā)展規(guī)劃必不可少。但由于目前規(guī)劃隊(duì)伍素質(zhì)良莠不齊，規(guī)劃人才對當(dāng)?shù)孛袼�、文脈淡漠，缺乏真誠傾注，導(dǎo)致規(guī)劃千篇一律，粗放式地開發(fā)、利用自然資源，在生態(tài)敏感區(qū)甚至核心區(qū)修建大量旅游設(shè)施。根據(jù)中國人與生物圈國家委員會的調(diào)查，47.9%的自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃沒有納入地方政府的發(fā)展規(guī)劃，自然保護(hù)區(qū)的規(guī)劃、地方政府的規(guī)劃、各級旅游部門的規(guī)劃相互沖突的現(xiàn)象較普遍，規(guī)劃缺乏嚴(yán)肅性。一些自然保護(hù)區(qū)在緩沖區(qū)，甚至核心區(qū)開展生態(tài)旅游活動，大造人文景觀。在已經(jīng)開展生態(tài)旅游活動的自然保護(hù)區(qū)中，有44％的保護(hù)區(qū)存在垃圾公害，12％出現(xiàn)水污染，11％有噪聲污染，3％有空氣污染，61％存在建設(shè)設(shè)施與景觀環(huán)境不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。
4.生態(tài)旅游管理綜合協(xié)調(diào)機(jī)制有待完善
根據(jù)《國家生態(tài)旅游示范區(qū)建設(shè)與運(yùn)營規(guī)范》國家標(biāo)準(zhǔn)的界定，生態(tài)旅游涉及森林、草原、戈壁沙漠等多達(dá)7種類型的旅游資源。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的調(diào)查，這些旅游資源歸屬12個部門管理，如環(huán)保、旅游、農(nóng)林、文化文物、水利、國土資源、宗教、建設(shè)等行政管理部門。而每個行政管理部門都有各自獨(dú)立的工作原則、管理權(quán)限、工作重點(diǎn)，思考問題的角度、承擔(dān)的社會責(zé)任不盡相同。如國務(wù)院代表國家掌有生態(tài)旅游區(qū)內(nèi)自然資源的所有權(quán)；環(huán)保、旅游、農(nóng)林、文化文物等各級行政管理部門在生態(tài)旅游區(qū)內(nèi)針對各種不同的自然要素進(jìn)行管理。這種條塊分割、多頭管理的模式，造成了管理權(quán)限分散，系統(tǒng)化、體系化的管理難以實(shí)現(xiàn)，生態(tài)旅游資源的開發(fā)、利用和保護(hù)缺乏綜合協(xié)調(diào)和相互配合。
5.生態(tài)旅游效益均衡有待協(xié)調(diào)
在發(fā)展生態(tài)旅游的過程中，基于經(jīng)濟(jì)功能的旅游發(fā)展觀雖然迅猛提升了生態(tài)旅游發(fā)展的規(guī)模、品質(zhì)，但也帶來一系列的利益沖突。我國學(xué)者黃昆依據(jù)利益相關(guān)者群體權(quán)利和利益關(guān)系，將旅游地利益相關(guān)者分為核心層、戰(zhàn)略層、外圍層。在生態(tài)旅游發(fā)展的過程中,各個利益主體有著不同的利益訴求。旅游者希望了解和欣賞獨(dú)特、清新的原生自然生態(tài)和人文生態(tài)；開發(fā)商和經(jīng)營商希望獲取利潤，實(shí)現(xiàn)資本積累；政府希望促進(jìn)邊遠(yuǎn)地區(qū)發(fā)展，增加就業(yè)，拉動消費(fèi)；原住居民希望改善自己和后代的生活，提高收入；保護(hù)區(qū)則希望更有效地保護(hù)自然資源、改善生態(tài)環(huán)境；關(guān)注瀕危生態(tài)系統(tǒng)和物種的非政府組織希望看到資源的合理利用和收益的公平分配�，F(xiàn)階段，基于經(jīng)濟(jì)功能的旅游發(fā)展觀，認(rèn)為旅游本質(zhì)是經(jīng)濟(jì)活動，而忽視了其社會、環(huán)境和文化功能，造成無法全面均衡生態(tài)旅游效益，也無法妥善處理保護(hù)與開發(fā)的矛盾，致使生態(tài)旅游資源的自然性、原始性、獨(dú)特性逐漸消減。
6.生態(tài)環(huán)境保護(hù)、監(jiān)測技術(shù)應(yīng)用有待推廣
生態(tài)旅游環(huán)境保護(hù)、監(jiān)測技術(shù)是確保其對環(huán)境的負(fù)面影響最小化的硬件保障。目前，生態(tài)旅游作為一種旅游產(chǎn)品，涉及旅游交通、住宿、基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)。這些建設(shè)都會直接或間接地改變其原生自然狀態(tài)。由于成本相對較高，生態(tài)環(huán)保能源如太陽能、風(fēng)能利用相對較低，資源節(jié)約化技術(shù)體系、流程管理、工藝改進(jìn)等方法未能充分推廣。而生態(tài)環(huán)境監(jiān)測是了解地區(qū)生態(tài)環(huán)境變遷和評估生態(tài)旅游環(huán)境影響的科學(xué)依據(jù)，目前各生態(tài)旅游景區(qū)監(jiān)測手段相對單一，遙感、地理信息系統(tǒng)和全球定位系統(tǒng)等高科技技術(shù)手段利用率較低，監(jiān)測體系有待進(jìn)一步完善。由于生態(tài)環(huán)保技術(shù)和監(jiān)測技術(shù)的滯后，部分生態(tài)旅游景區(qū)噪音污染、垃圾堆積、空氣水體污染嚴(yán)重，生態(tài)資源的自然性、原始性、獨(dú)特性破壞嚴(yán)重。
7.生態(tài)旅游人才有待相關(guān)政策激勵
生態(tài)旅游的發(fā)展離不開智力支撐,具有專業(yè)背景的人才，是開展生態(tài)旅游科研、教育、保護(hù)和管理的源泉。但是,由于開展生態(tài)旅游的地域大多屬于邊遠(yuǎn)地區(qū)及經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)區(qū)域，薪資待遇低，軟硬件配備薄弱，學(xué)歷層次較高的專業(yè)人才出于多種原因考量，很少愿意留在生態(tài)旅游區(qū)域從事專業(yè)工作；大部分從業(yè)人員是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民及原住居民，普遍具有文化水平較低、專業(yè)知識欠缺、保護(hù)和管理能力薄弱的特點(diǎn)。在這種雇傭狀況下，生態(tài)旅游景區(qū)很難向旅游者提供合格的產(chǎn)品與服務(wù)，更難以負(fù)責(zé)任地進(jìn)行生態(tài)環(huán)境科研、保護(hù)和管理。
作者：王萌萌 通訊員：
(責(zé)任編輯：劉巍) 【回到頂部】 【返回上頁】 【關(guān)閉窗口】
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