從全面深化改革看旅游業(yè)發(fā)展（上）
學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆三中全會(huì)精神
http://www.zfkbjt.com 2013/12/1 17:19:16 來源：中國(guó)旅游報(bào) 點(diǎn)擊：次
在《決定》中，從指導(dǎo)思想、經(jīng)濟(jì)制度、市場(chǎng)體系、政府職能、財(cái)稅體制、城鄉(xiāng)一體和對(duì)外開放，到社會(huì)主義民主政治、法治建設(shè)、權(quán)力制約監(jiān)督和軍事國(guó)防，再到文化體制、公共事業(yè)、社會(huì)治理和生態(tài)文明，深入觀察和認(rèn)真思考之后都可發(fā)現(xiàn)，所確定的改革方向和改革措施，都會(huì)對(duì)中國(guó)旅游事業(yè)和旅游業(yè)態(tài)的發(fā)展，產(chǎn)生全方位的影響。
2013年11月12日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下文簡(jiǎn)稱《決定》），是全面深化改革的指導(dǎo)思想和行動(dòng)大綱。作為在中國(guó)全面現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化發(fā)展潮流中占有越來越重要地位的第三產(chǎn)業(yè)，作為第三產(chǎn)業(yè)中具有涉及面最廣泛、帶動(dòng)行業(yè)最豐富、與廣大國(guó)民生活質(zhì)量聯(lián)系最緊密的旅游業(yè)，同樣也會(huì)受到這一《決定》的重大影響。在《決定》中，從指導(dǎo)思想、經(jīng)濟(jì)制度、市場(chǎng)體系、政府職能、財(cái)稅體制、城鄉(xiāng)一體和對(duì)外開放，到社會(huì)主義民主政治、法治建設(shè)、權(quán)力制約監(jiān)督和軍事國(guó)防，再到文化體制、公共事業(yè)、社會(huì)治理和生態(tài)文明，深入觀察和認(rèn)真思考之后都可發(fā)現(xiàn)，所確定的改革方向和改革措施，都會(huì)對(duì)中國(guó)旅游事業(yè)和旅游業(yè)態(tài)的發(fā)展，產(chǎn)生全方位的影響。旅游相關(guān)部門和行業(yè)也必然會(huì)對(duì)此作出各自的響應(yīng)，以共同實(shí)現(xiàn)“美麗中國(guó)”旅游目的地國(guó)家形象的建設(shè)和滿足13億中國(guó)人民的旅游權(quán)利保障、滿足穩(wěn)健增長(zhǎng)的旅游市場(chǎng)消費(fèi)需求的宏大目標(biāo)。
1.中國(guó)旅游發(fā)展的政治訴求變化和整體環(huán)境改善
旅游從來就不是簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，它還具有重要的文化復(fù)興與傳播、國(guó)民素質(zhì)教育養(yǎng)成、表現(xiàn)社會(huì)文明發(fā)展程度高低等社會(huì)意義。在《決定》的開篇部分，就明確提出新的改革對(duì)“全面建成小康社會(huì)”、全面實(shí)現(xiàn)“中華民族偉大復(fù)興”和“增進(jìn)人民福祉”的重要意義。在實(shí)現(xiàn)“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的全面改革過程中，其核心指導(dǎo)思想就是“堅(jiān)持以人為本，促進(jìn)人的全面發(fā)展”。休閑、旅游、度假作為人類社會(huì)基本權(quán)利之一，作為中國(guó)建設(shè)小康社會(huì)的主要生活質(zhì)量指標(biāo)之一，它對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)文化活化、再現(xiàn)、傳播和復(fù)興，對(duì)人民福祉的逐步提升和圓滿實(shí)現(xiàn)，對(duì)國(guó)民素質(zhì)的全面優(yōu)化提高，從而實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展，具有不可替代的重要作用。
旅游發(fā)展涉及面廣泛而復(fù)雜，需要考慮多個(gè)利益主體的協(xié)調(diào)，2013年10月1日起實(shí)施的《旅游法》為眾多利益主體的關(guān)系協(xié)調(diào)提供了一定的支持。但從現(xiàn)有法律體系特征來看，要實(shí)現(xiàn)《決定》中提及的各項(xiàng)深化改革措施，要求對(duì)一些法規(guī)進(jìn)行修改。從發(fā)展社會(huì)主義民主政治的角度看，“擴(kuò)大公民有序參與立法途徑”、“逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量”等決定，將會(huì)逐步推進(jìn)一些涉旅法律的修訂，促進(jìn)涉旅行業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。
包括旅游產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在實(shí)現(xiàn)政府改革要達(dá)到的“重視勞動(dòng)就業(yè)、居民收入、社會(huì)保障、人民健康狀況”目標(biāo)方面，將起到越來越重要的作用。旅游業(yè)因?yàn)榫哂袆?chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)、提高接待地社區(qū)老百姓的收入、促進(jìn)旅游者的身心健康等方面的特定貢獻(xiàn)，將會(huì)受到政府更大的重視。
政府要達(dá)到為公眾建設(shè)更好的生活質(zhì)量保障體系，就需要具備足夠的財(cái)力，《決定》為此設(shè)計(jì)了一條“提高國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政比例（達(dá)30%）”的路徑，將收上來的錢“更多用于保障和改善民生”，而旅游休閑度假的權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，就是其中一個(gè)重要的民生。
《決定》對(duì)整體提高國(guó)民的收入水平、破解當(dāng)前社會(huì)收入兩極分化的嚴(yán)重局面，也做出了系統(tǒng)安排，通過“提高勞動(dòng)報(bào)酬在初次分配中的比重”、“規(guī)范收入分配秩序、逐步形成橄欖型分配格局、擴(kuò)大中等收入者比重”等措施，為勞動(dòng)階層家庭收入的提高、為中國(guó)社會(huì)中產(chǎn)階級(jí)的穩(wěn)步形成和發(fā)展，打下了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。中產(chǎn)階級(jí)的逐步出現(xiàn)和穩(wěn)步成長(zhǎng)，既是中國(guó)社會(huì)趨向成熟穩(wěn)定的社會(huì)條件，也是旅游發(fā)展市場(chǎng)需求的主要成因。從消費(fèi)者市場(chǎng)的健康發(fā)展來看，人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)的健康發(fā)展同樣十分重要，而“一方是獨(dú)生子女的夫婦可生育兩個(gè)孩子”政策的實(shí)施，將會(huì)為需求市場(chǎng)的培育和改善創(chuàng)造更好的條件。針對(duì)越來越多的城市出現(xiàn)“人口老齡化”，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的建立成了政府的重要工作，而老年服務(wù)產(chǎn)業(yè)的出現(xiàn)和政府推動(dòng)，則為旅游養(yǎng)生產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來了新的機(jī)會(huì)。
《決定》在激發(fā)社會(huì)組織活力，推進(jìn)“行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)真正脫鉤”方面也做出了重要部署。中國(guó)旅游協(xié)會(huì)以及下屬景區(qū)、旅行社、星級(jí)酒店、旅游城市、旅游教育等分會(huì)，如何在此大背景下積極響應(yīng)、穩(wěn)步調(diào)整，發(fā)展會(huì)員，為會(huì)員單位提供真正的服務(wù)，面臨著機(jī)會(huì)和挑戰(zhàn)。國(guó)家民政部門將會(huì)落實(shí)《決定》提出的重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類等社會(huì)組織的要求，將會(huì)有更多的全國(guó)性、區(qū)域性、行業(yè)性的協(xié)會(huì)組織出現(xiàn)，旅游業(yè)涉及的門類十分廣泛，作為各行各業(yè)的企業(yè)代表，這些協(xié)會(huì)的相對(duì)獨(dú)立和加快發(fā)展，將會(huì)進(jìn)一步增加旅游企業(yè)的抱團(tuán)取暖和產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)水平、市場(chǎng)占有等方面的改變。
2.經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變過程中旅游業(yè)具有重要地位
中共十八大和三中全會(huì)《公報(bào)》及《決定》，都一再?gòu)?qiáng)調(diào)“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式”。1978年改革開放以來，中國(guó)城市化主要依靠工業(yè)化來促進(jìn)。35年的工業(yè)化為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展立下了汗馬功勞，但也帶來了環(huán)境惡化、生態(tài)破壞的嚴(yán)重后果。根據(jù)國(guó)際上發(fā)達(dá)國(guó)家走過的現(xiàn)代化發(fā)展總結(jié)，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)逐漸變成取代工業(yè)的主導(dǎo)地位，中國(guó)新一輪經(jīng)濟(jì)改革的兩個(gè)明顯特征，一個(gè)是農(nóng)村人口繼續(xù)大量向大中城市集聚、導(dǎo)致城市人口比例逐年增加，2012年城市化率已經(jīng)超過51%；另一個(gè)就是進(jìn)入城市的新市民或尚未獲得城市戶口的農(nóng)民工將會(huì)主要從服務(wù)業(yè)發(fā)展中獲得就業(yè)機(jī)會(huì)�！稕Q定》要求“新型城鎮(zhèn)化以人為核心，產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展”，為了實(shí)現(xiàn)“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”的目標(biāo)，就必須“加快戶籍制度改革”，改革的具體政策就是“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模”。一句話，進(jìn)入城市的人口比例將會(huì)有一個(gè)穩(wěn)步持續(xù)的提升。
從產(chǎn)業(yè)培育角度來看，除了工業(yè)，還需要重視其他更多產(chǎn)業(yè)發(fā)展，包括交通物流、商貿(mào)、旅游、創(chuàng)意文化產(chǎn)業(yè)等。旅游業(yè)，特別是將商務(wù)旅游納入旅游的視野后，旅游驅(qū)動(dòng)型城市化已經(jīng)成為學(xué)者、業(yè)界和不少地方政府越來越重視的發(fā)展方向。除了剛剛進(jìn)城的農(nóng)民，高校畢業(yè)生的就業(yè)矛盾也日見突出，需要“結(jié)合產(chǎn)業(yè)升級(jí)開發(fā)更多適合高校畢業(yè)生的就業(yè)崗位”，很顯然，旅游服務(wù)業(yè)是其中一個(gè)重要的提供創(chuàng)業(yè)、就業(yè)機(jī)會(huì)的領(lǐng)域。
與第二產(chǎn)業(yè)特別是與自動(dòng)化程度較高、對(duì)就業(yè)者的技術(shù)要求較高、吸納就業(yè)人數(shù)越來越少的制造業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)相比，旅游業(yè)具有大量吸納中低教育水平的新市民就業(yè)的優(yōu)勢(shì)，更有利于實(shí)現(xiàn)《決定》中強(qiáng)調(diào)的“消除城鄉(xiāng)、行業(yè)、身份、性別等一切影響平等就業(yè)的制度障礙和就業(yè)歧視”的目標(biāo)。
3.政府承擔(dān)起更多的公共服務(wù)促進(jìn)旅游業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展
旅游業(yè)除了具有重要的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)功能，更具有戶外教育、提高生活品質(zhì)的社會(huì)功能，是社會(huì)健康高質(zhì)量發(fā)展的一個(gè)重要表現(xiàn)。從這個(gè)角度看，旅游和游憩也是一類公共產(chǎn)品，政府對(duì)這類公共產(chǎn)品的提供和保障承擔(dān)有義不容辭的義務(wù)。即使從產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度來看，旅游業(yè)要實(shí)現(xiàn)上述驅(qū)動(dòng)旅游型城市化、為本地居民創(chuàng)造大量就業(yè)機(jī)會(huì)、為外來訪客提供高質(zhì)生活質(zhì)量的目標(biāo)，也需要借助于良好的交通運(yùn)輸、信息服務(wù)、公共安全、生態(tài)環(huán)境、金融服務(wù)、能源水電供給等完善的公共服務(wù)設(shè)施的支持。
要建立和維護(hù)上述旅游公共服務(wù)體系，一是需要大量的錢，二是需要協(xié)調(diào)公共資源的配置，三是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化提供。從資金角度看，公共服務(wù)應(yīng)該由政府統(tǒng)一安排資金投入，其來源應(yīng)該來自于國(guó)有資本，《決定》計(jì)劃將“國(guó)有企業(yè)改組為國(guó)有資本投資公司，國(guó)有資本重點(diǎn)提供公共服務(wù)”，強(qiáng)調(diào)“國(guó)有資本加大對(duì)公益性企業(yè)的投入，提供公共服務(wù)”。除了一般的基礎(chǔ)設(shè)施，社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施同樣不可忽視，“加強(qiáng)區(qū)域公共衛(wèi)生服務(wù)資源整合”實(shí)現(xiàn)更好的養(yǎng)生和健康服務(wù)，而旅游和休閑度假顯然是一類重要的公共養(yǎng)生產(chǎn)品。一個(gè)安全的目的地形象和“健全公共安全體系”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，同樣會(huì)積極地支撐旅游城市的建設(shè)和發(fā)展。公共服務(wù)的提供既涉及中央政府，也涉及地方政府，二者需要明確各自的事權(quán)和責(zé)任，很明顯，這一輪改革，中央事權(quán)和支出責(zé)任得到了“適度加強(qiáng)”，主要承擔(dān)“關(guān)系全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則和管理”的責(zé)任，而地方政府則主要承擔(dān)“區(qū)域性公共服務(wù)”。具體到旅游行業(yè)，國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、全國(guó)重點(diǎn)文保單位、國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家級(jí)水利風(fēng)景區(qū)、國(guó)家森林公園、國(guó)家地質(zhì)公園等公共資源基礎(chǔ)上建立的旅游景區(qū)，其門票價(jià)格就應(yīng)該逐步納入“全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則和管理”協(xié)調(diào)的范圍。前幾年那樣由著地方政府隨意漲價(jià)，提高了國(guó)民進(jìn)入全民所有的“國(guó)家公園”體系的門檻，對(duì)收入水平較低的底層社群來講，是一個(gè)不公平的限制。對(duì)于地方治安穩(wěn)定、旅游市場(chǎng)秩序、旅游救援體系、游客投訴受理等，則應(yīng)由地方政府承擔(dān)公共服務(wù)。
稅收既是公共服務(wù)建設(shè)的資金來源，也會(huì)影響公共服務(wù)的保障水平，根據(jù)“稅收法定”原則，為了提供穩(wěn)定的旅游開發(fā)和營(yíng)銷資金，可以借鑒一些國(guó)家的做法，授權(quán)地方政府針對(duì)賓館床位征收一定的用于目的地營(yíng)銷的床位稅。“把部分高檔消費(fèi)品納入征稅范圍”的政策，會(huì)不會(huì)對(duì)高端旅游產(chǎn)品的開發(fā)和市場(chǎng)增長(zhǎng)帶來抑制性影響？還需要具體的觀察分析。
從公共資源的合理協(xié)調(diào)配置來看，長(zhǎng)期以來中國(guó)政府部門之間、行業(yè)之間存在各種利益保護(hù)、利益爭(zhēng)奪、自產(chǎn)自享等局限。關(guān)于這一點(diǎn)，《決定》已經(jīng)考慮對(duì)其進(jìn)行整治，“健全立法機(jī)制，提高立法質(zhì)量”，擴(kuò)大公共資源管理部門為全社會(huì)而非狹隘的部門系統(tǒng)提供更多更好的服務(wù)。旅游業(yè)發(fā)展涉及眾多部門，旅游執(zhí)法同樣需要“推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題”。面對(duì)《旅游法》如何有效實(shí)施，“基層執(zhí)法力量”不足和缺少經(jīng)驗(yàn)，將會(huì)面臨一些挑戰(zhàn)。例如2013年輿論十分關(guān)注的黃金周期間熱點(diǎn)景區(qū)的游客排隊(duì)秩序失控導(dǎo)致大量游客滯留問題，景區(qū)管理人員如何得到一定的授權(quán)，以保障景區(qū)交通的暢通，許多這類問題需要綜合改革來解決。
中國(guó)城鄉(xiāng)二元化戶籍制度、近十幾年貧富差距兩極分化等原因?qū)е碌墓卜⻊?wù)不均等現(xiàn)象十分突出。根據(jù)《決定》精神，“推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化”、“建立公共資源出讓收益合理共享機(jī)制”，高速公路收費(fèi)、國(guó)家公園門票收益、文物保護(hù)單位建筑空間租賃、公共水面海灘旅游開發(fā)等等由管理部門收取并演變成部門收益的現(xiàn)象就會(huì)逐步調(diào)整到為全體國(guó)民共同享用的軌道上來。
隨著旅游事業(yè)的蓬勃發(fā)展，旅游管理專業(yè)人才教育作為一類公共產(chǎn)品，存在教育內(nèi)容與社會(huì)需求不相適應(yīng)的現(xiàn)象，造成就業(yè)困難、就業(yè)后流失多半的問題�！稕Q定》提出“學(xué)校依法自主招生”“擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)”“鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育”等政策，將會(huì)在一定程度上倒逼官辦大學(xué)的旅游院系的教學(xué)改革，為旅游業(yè)的健康高質(zhì)發(fā)展培養(yǎng)更有創(chuàng)新能力和務(wù)實(shí)可靠的技能的人力資源。
4.美麗中國(guó)的生態(tài)文明建設(shè)有助于旅游資源保護(hù)和產(chǎn)品質(zhì)量提高
35年的改革開放和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)，為中國(guó)積累了一定的財(cái)富基礎(chǔ)，但我們的發(fā)展模式也同時(shí)存在著巨大的生態(tài)代價(jià)和環(huán)境危機(jī)。與工業(yè)上的能源、化工和農(nóng)業(yè)上的化肥、農(nóng)藥帶來的大面積環(huán)境污染相比，旅游業(yè)產(chǎn)生的生態(tài)壓力和環(huán)境毀壞要小得多也較好控制。在新一輪改革政策中，已經(jīng)決定全方位調(diào)整發(fā)展路徑，將“生態(tài)文明體制改革”提高到前所未有的高度，“加快建立生態(tài)文明制度”，在政府價(jià)值觀、技術(shù)實(shí)現(xiàn)路徑和保護(hù)經(jīng)費(fèi)保障等方面都做出了具體的部署。國(guó)家旅游局提出“美麗中國(guó)”旅游品牌建設(shè)戰(zhàn)略，而《決定》在生態(tài)文明和環(huán)境保護(hù)方面的強(qiáng)勢(shì)決心，將會(huì)為中國(guó)更高質(zhì)量的旅游產(chǎn)品的開發(fā)、國(guó)際第一大目的地國(guó)家的規(guī)模經(jīng)濟(jì)形成，奠定更強(qiáng)大的基礎(chǔ)。
《決定》明確指出要堅(jiān)決“糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度評(píng)定政績(jī)的偏向”，在考核地方政府官員時(shí)將會(huì)“加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等指標(biāo)的權(quán)重”，“提高工業(yè)用地價(jià)格”，“編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)”，并“建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制”，對(duì)那些一意孤行只要GDP不顧生態(tài)質(zhì)量的項(xiàng)目和主其事者，“造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者，嚴(yán)格實(shí)行賠償制度”，情節(jié)嚴(yán)重的，還要“依法追究刑事責(zé)任”。國(guó)家將會(huì)“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度”，“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)”，這些全民所有自然資源資產(chǎn)包括風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家森林公園、國(guó)家地質(zhì)公園、國(guó)家濕地公園、國(guó)家水利風(fēng)景區(qū)等。這些公共自然資源所有者職責(zé)的統(tǒng)一行使，將會(huì)明顯提高全體國(guó)民的可進(jìn)入性，降低公民的使用成本，發(fā)揮更好的環(huán)境教育和生活品質(zhì)保障作用，實(shí)現(xiàn)不同社會(huì)階層在公共自然資源使用上的真正公平。
要實(shí)現(xiàn)上述生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)公眾平等的使用機(jī)會(huì)，同樣需要強(qiáng)大的財(cái)力支持。根據(jù)“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”和“公共資源配置市場(chǎng)化”的原則，“堅(jiān)持使用資源付費(fèi)和誰(shuí)污染環(huán)境、誰(shuí)破壞生態(tài)誰(shuí)付費(fèi)原則，逐步將資源稅擴(kuò)展到占用各種自然生態(tài)空間”，通過“加快資源稅改革，推動(dòng)環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅”途徑征收增加政府財(cái)政收入并用于資源保護(hù)和生態(tài)建設(shè)。“實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度”，對(duì)于生態(tài)環(huán)境良好但保護(hù)責(zé)任重大、經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到限制的“革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)”，通過“完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)機(jī)制”，“地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度”，重點(diǎn)增加轉(zhuǎn)移支付以促進(jìn)上游地區(qū)的生態(tài)保護(hù)事業(yè)。“對(duì)限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核”的做法也將減輕這些地區(qū)官員的政績(jī)壓力，更加積極地投入到因地制宜發(fā)展生態(tài)旅游的現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化建設(shè)事業(yè)中來。
有了錢，如何實(shí)現(xiàn)技術(shù)上的生態(tài)建設(shè)、為廣大國(guó)民提供青山綠水和藍(lán)天白云呢？《決定》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了“主體功能區(qū)制度”、“國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度”的重要意義，“建立國(guó)家公園體制”，通過對(duì)國(guó)家公園“劃定生態(tài)保護(hù)紅線”的辦法，將原來分頭歸屬于近十個(gè)部委局辦的各類自然和歷史文化資源，統(tǒng)一到“國(guó)家公園”這一體系中來。對(duì)于每個(gè)具體的國(guó)家公園來說，也要“建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制”，根據(jù)《旅游法》的要求，對(duì)各個(gè)景區(qū)的合理容量和最大容量，作出具體的可操作的防承載力超載規(guī)定及要求。
5.土地制度改革促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游和旅游地產(chǎn)更健康增長(zhǎng)
《決定》指出，要“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”，“允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”；“賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)”�！稕Q定》對(duì)“農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”的入市作出了政策規(guī)定，對(duì)耕地、宅基地、荒地，可能需要更長(zhǎng)的時(shí)間穩(wěn)步地、逐漸地進(jìn)行試點(diǎn)和推進(jìn)。農(nóng)民通過對(duì)承包地的各種權(quán)能的行使獲得的資產(chǎn)進(jìn)行進(jìn)一步投資時(shí)，是否只能局限于“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)”而不能進(jìn)行其他產(chǎn)業(yè)的開發(fā)？其中我們最為關(guān)心的是農(nóng)民是否可以通過承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押、擔(dān)保、入股等形式參與到鄉(xiāng)村第三產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)的發(fā)展中來？
除了直接使用承包地獲得占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)，農(nóng)民對(duì)其所有的承包地的抵押、入股，農(nóng)民的“宅基地用益物權(quán)”也得到了肯定，“慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”，以及其他“土地增值收益分配”帶來的個(gè)人收益，如“農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)”帶來的收益，使得農(nóng)民從此具備較強(qiáng)的投資、融資能力，極大地提高了農(nóng)民自主經(jīng)營(yíng)觀光農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村度假等企業(yè)的可能。
由于政府將繼續(xù)“從嚴(yán)合理供給城市建設(shè)用地”，對(duì)農(nóng)村土地的適度放開無疑也給外來投資帶來了相當(dāng)顯著的投資熱情刺激。農(nóng)民的宅基地、農(nóng)民所有的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地等鄉(xiāng)村旅游發(fā)展要素，以市場(chǎng)決定的形式與外來投資者共同開發(fā)原先的宅基地變農(nóng)舍為鄉(xiāng)村度假設(shè)施。
2013年11月12日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下文簡(jiǎn)稱《決定》），是全面深化改革的指導(dǎo)思想和行動(dòng)大綱。作為在中國(guó)全面現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化發(fā)展潮流中占有越來越重要地位的第三產(chǎn)業(yè)，作為第三產(chǎn)業(yè)中具有涉及面最廣泛、帶動(dòng)行業(yè)最豐富、與廣大國(guó)民生活質(zhì)量聯(lián)系最緊密的旅游業(yè)，同樣也會(huì)受到這一《決定》的重大影響。在《決定》中，從指導(dǎo)思想、經(jīng)濟(jì)制度、市場(chǎng)體系、政府職能、財(cái)稅體制、城鄉(xiāng)一體和對(duì)外開放，到社會(huì)主義民主政治、法治建設(shè)、權(quán)力制約監(jiān)督和軍事國(guó)防，再到文化體制、公共事業(yè)、社會(huì)治理和生態(tài)文明，深入觀察和認(rèn)真思考之后都可發(fā)現(xiàn)，所確定的改革方向和改革措施，都會(huì)對(duì)中國(guó)旅游事業(yè)和旅游業(yè)態(tài)的發(fā)展，產(chǎn)生全方位的影響。旅游相關(guān)部門和行業(yè)也必然會(huì)對(duì)此作出各自的響應(yīng)，以共同實(shí)現(xiàn)“美麗中國(guó)”旅游目的地國(guó)家形象的建設(shè)和滿足13億中國(guó)人民的旅游權(quán)利保障、滿足穩(wěn)健增長(zhǎng)的旅游市場(chǎng)消費(fèi)需求的宏大目標(biāo)。
1.中國(guó)旅游發(fā)展的政治訴求變化和整體環(huán)境改善
旅游從來就不是簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，它還具有重要的文化復(fù)興與傳播、國(guó)民素質(zhì)教育養(yǎng)成、表現(xiàn)社會(huì)文明發(fā)展程度高低等社會(huì)意義。在《決定》的開篇部分，就明確提出新的改革對(duì)“全面建成小康社會(huì)”、全面實(shí)現(xiàn)“中華民族偉大復(fù)興”和“增進(jìn)人民福祉”的重要意義。在實(shí)現(xiàn)“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的全面改革過程中，其核心指導(dǎo)思想就是“堅(jiān)持以人為本，促進(jìn)人的全面發(fā)展”。休閑、旅游、度假作為人類社會(huì)基本權(quán)利之一，作為中國(guó)建設(shè)小康社會(huì)的主要生活質(zhì)量指標(biāo)之一，它對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)文化活化、再現(xiàn)、傳播和復(fù)興，對(duì)人民福祉的逐步提升和圓滿實(shí)現(xiàn)，對(duì)國(guó)民素質(zhì)的全面優(yōu)化提高，從而實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展，具有不可替代的重要作用。
旅游發(fā)展涉及面廣泛而復(fù)雜，需要考慮多個(gè)利益主體的協(xié)調(diào)，2013年10月1日起實(shí)施的《旅游法》為眾多利益主體的關(guān)系協(xié)調(diào)提供了一定的支持。但從現(xiàn)有法律體系特征來看，要實(shí)現(xiàn)《決定》中提及的各項(xiàng)深化改革措施，要求對(duì)一些法規(guī)進(jìn)行修改。從發(fā)展社會(huì)主義民主政治的角度看，“擴(kuò)大公民有序參與立法途徑”、“逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量”等決定，將會(huì)逐步推進(jìn)一些涉旅法律的修訂，促進(jìn)涉旅行業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。
包括旅游產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在實(shí)現(xiàn)政府改革要達(dá)到的“重視勞動(dòng)就業(yè)、居民收入、社會(huì)保障、人民健康狀況”目標(biāo)方面，將起到越來越重要的作用。旅游業(yè)因?yàn)榫哂袆?chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)、提高接待地社區(qū)老百姓的收入、促進(jìn)旅游者的身心健康等方面的特定貢獻(xiàn)，將會(huì)受到政府更大的重視。
政府要達(dá)到為公眾建設(shè)更好的生活質(zhì)量保障體系，就需要具備足夠的財(cái)力，《決定》為此設(shè)計(jì)了一條“提高國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政比例（達(dá)30%）”的路徑，將收上來的錢“更多用于保障和改善民生”，而旅游休閑度假的權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，就是其中一個(gè)重要的民生。
《決定》對(duì)整體提高國(guó)民的收入水平、破解當(dāng)前社會(huì)收入兩極分化的嚴(yán)重局面，也做出了系統(tǒng)安排，通過“提高勞動(dòng)報(bào)酬在初次分配中的比重”、“規(guī)范收入分配秩序、逐步形成橄欖型分配格局、擴(kuò)大中等收入者比重”等措施，為勞動(dòng)階層家庭收入的提高、為中國(guó)社會(huì)中產(chǎn)階級(jí)的穩(wěn)步形成和發(fā)展，打下了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。中產(chǎn)階級(jí)的逐步出現(xiàn)和穩(wěn)步成長(zhǎng)，既是中國(guó)社會(huì)趨向成熟穩(wěn)定的社會(huì)條件，也是旅游發(fā)展市場(chǎng)需求的主要成因。從消費(fèi)者市場(chǎng)的健康發(fā)展來看，人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)的健康發(fā)展同樣十分重要，而“一方是獨(dú)生子女的夫婦可生育兩個(gè)孩子”政策的實(shí)施，將會(huì)為需求市場(chǎng)的培育和改善創(chuàng)造更好的條件。針對(duì)越來越多的城市出現(xiàn)“人口老齡化”，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的建立成了政府的重要工作，而老年服務(wù)產(chǎn)業(yè)的出現(xiàn)和政府推動(dòng)，則為旅游養(yǎng)生產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來了新的機(jī)會(huì)。
《決定》在激發(fā)社會(huì)組織活力，推進(jìn)“行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)真正脫鉤”方面也做出了重要部署。中國(guó)旅游協(xié)會(huì)以及下屬景區(qū)、旅行社、星級(jí)酒店、旅游城市、旅游教育等分會(huì)，如何在此大背景下積極響應(yīng)、穩(wěn)步調(diào)整，發(fā)展會(huì)員，為會(huì)員單位提供真正的服務(wù)，面臨著機(jī)會(huì)和挑戰(zhàn)。國(guó)家民政部門將會(huì)落實(shí)《決定》提出的重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類等社會(huì)組織的要求，將會(huì)有更多的全國(guó)性、區(qū)域性、行業(yè)性的協(xié)會(huì)組織出現(xiàn)，旅游業(yè)涉及的門類十分廣泛，作為各行各業(yè)的企業(yè)代表，這些協(xié)會(huì)的相對(duì)獨(dú)立和加快發(fā)展，將會(huì)進(jìn)一步增加旅游企業(yè)的抱團(tuán)取暖和產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)水平、市場(chǎng)占有等方面的改變。
2.經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變過程中旅游業(yè)具有重要地位
中共十八大和三中全會(huì)《公報(bào)》及《決定》，都一再?gòu)?qiáng)調(diào)“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式”。1978年改革開放以來，中國(guó)城市化主要依靠工業(yè)化來促進(jìn)。35年的工業(yè)化為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展立下了汗馬功勞，但也帶來了環(huán)境惡化、生態(tài)破壞的嚴(yán)重后果。根據(jù)國(guó)際上發(fā)達(dá)國(guó)家走過的現(xiàn)代化發(fā)展總結(jié)，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)逐漸變成取代工業(yè)的主導(dǎo)地位，中國(guó)新一輪經(jīng)濟(jì)改革的兩個(gè)明顯特征，一個(gè)是農(nóng)村人口繼續(xù)大量向大中城市集聚、導(dǎo)致城市人口比例逐年增加，2012年城市化率已經(jīng)超過51%；另一個(gè)就是進(jìn)入城市的新市民或尚未獲得城市戶口的農(nóng)民工將會(huì)主要從服務(wù)業(yè)發(fā)展中獲得就業(yè)機(jī)會(huì)�！稕Q定》要求“新型城鎮(zhèn)化以人為核心，產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展”，為了實(shí)現(xiàn)“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”的目標(biāo)，就必須“加快戶籍制度改革”，改革的具體政策就是“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模”。一句話，進(jìn)入城市的人口比例將會(huì)有一個(gè)穩(wěn)步持續(xù)的提升。
從產(chǎn)業(yè)培育角度來看，除了工業(yè)，還需要重視其他更多產(chǎn)業(yè)發(fā)展，包括交通物流、商貿(mào)、旅游、創(chuàng)意文化產(chǎn)業(yè)等。旅游業(yè)，特別是將商務(wù)旅游納入旅游的視野后，旅游驅(qū)動(dòng)型城市化已經(jīng)成為學(xué)者、業(yè)界和不少地方政府越來越重視的發(fā)展方向。除了剛剛進(jìn)城的農(nóng)民，高校畢業(yè)生的就業(yè)矛盾也日見突出，需要“結(jié)合產(chǎn)業(yè)升級(jí)開發(fā)更多適合高校畢業(yè)生的就業(yè)崗位”，很顯然，旅游服務(wù)業(yè)是其中一個(gè)重要的提供創(chuàng)業(yè)、就業(yè)機(jī)會(huì)的領(lǐng)域。
與第二產(chǎn)業(yè)特別是與自動(dòng)化程度較高、對(duì)就業(yè)者的技術(shù)要求較高、吸納就業(yè)人數(shù)越來越少的制造業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)相比，旅游業(yè)具有大量吸納中低教育水平的新市民就業(yè)的優(yōu)勢(shì)，更有利于實(shí)現(xiàn)《決定》中強(qiáng)調(diào)的“消除城鄉(xiāng)、行業(yè)、身份、性別等一切影響平等就業(yè)的制度障礙和就業(yè)歧視”的目標(biāo)。
3.政府承擔(dān)起更多的公共服務(wù)促進(jìn)旅游業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展
旅游業(yè)除了具有重要的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)功能，更具有戶外教育、提高生活品質(zhì)的社會(huì)功能，是社會(huì)健康高質(zhì)量發(fā)展的一個(gè)重要表現(xiàn)。從這個(gè)角度看，旅游和游憩也是一類公共產(chǎn)品，政府對(duì)這類公共產(chǎn)品的提供和保障承擔(dān)有義不容辭的義務(wù)。即使從產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度來看，旅游業(yè)要實(shí)現(xiàn)上述驅(qū)動(dòng)旅游型城市化、為本地居民創(chuàng)造大量就業(yè)機(jī)會(huì)、為外來訪客提供高質(zhì)生活質(zhì)量的目標(biāo)，也需要借助于良好的交通運(yùn)輸、信息服務(wù)、公共安全、生態(tài)環(huán)境、金融服務(wù)、能源水電供給等完善的公共服務(wù)設(shè)施的支持。
要建立和維護(hù)上述旅游公共服務(wù)體系，一是需要大量的錢，二是需要協(xié)調(diào)公共資源的配置，三是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化提供。從資金角度看，公共服務(wù)應(yīng)該由政府統(tǒng)一安排資金投入，其來源應(yīng)該來自于國(guó)有資本，《決定》計(jì)劃將“國(guó)有企業(yè)改組為國(guó)有資本投資公司，國(guó)有資本重點(diǎn)提供公共服務(wù)”，強(qiáng)調(diào)“國(guó)有資本加大對(duì)公益性企業(yè)的投入，提供公共服務(wù)”。除了一般的基礎(chǔ)設(shè)施，社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施同樣不可忽視，“加強(qiáng)區(qū)域公共衛(wèi)生服務(wù)資源整合”實(shí)現(xiàn)更好的養(yǎng)生和健康服務(wù)，而旅游和休閑度假顯然是一類重要的公共養(yǎng)生產(chǎn)品。一個(gè)安全的目的地形象和“健全公共安全體系”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，同樣會(huì)積極地支撐旅游城市的建設(shè)和發(fā)展。公共服務(wù)的提供既涉及中央政府，也涉及地方政府，二者需要明確各自的事權(quán)和責(zé)任，很明顯，這一輪改革，中央事權(quán)和支出責(zé)任得到了“適度加強(qiáng)”，主要承擔(dān)“關(guān)系全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則和管理”的責(zé)任，而地方政府則主要承擔(dān)“區(qū)域性公共服務(wù)”。具體到旅游行業(yè)，國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、全國(guó)重點(diǎn)文保單位、國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家級(jí)水利風(fēng)景區(qū)、國(guó)家森林公園、國(guó)家地質(zhì)公園等公共資源基礎(chǔ)上建立的旅游景區(qū)，其門票價(jià)格就應(yīng)該逐步納入“全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則和管理”協(xié)調(diào)的范圍。前幾年那樣由著地方政府隨意漲價(jià)，提高了國(guó)民進(jìn)入全民所有的“國(guó)家公園”體系的門檻，對(duì)收入水平較低的底層社群來講，是一個(gè)不公平的限制。對(duì)于地方治安穩(wěn)定、旅游市場(chǎng)秩序、旅游救援體系、游客投訴受理等，則應(yīng)由地方政府承擔(dān)公共服務(wù)。
稅收既是公共服務(wù)建設(shè)的資金來源，也會(huì)影響公共服務(wù)的保障水平，根據(jù)“稅收法定”原則，為了提供穩(wěn)定的旅游開發(fā)和營(yíng)銷資金，可以借鑒一些國(guó)家的做法，授權(quán)地方政府針對(duì)賓館床位征收一定的用于目的地營(yíng)銷的床位稅。“把部分高檔消費(fèi)品納入征稅范圍”的政策，會(huì)不會(huì)對(duì)高端旅游產(chǎn)品的開發(fā)和市場(chǎng)增長(zhǎng)帶來抑制性影響？還需要具體的觀察分析。
從公共資源的合理協(xié)調(diào)配置來看，長(zhǎng)期以來中國(guó)政府部門之間、行業(yè)之間存在各種利益保護(hù)、利益爭(zhēng)奪、自產(chǎn)自享等局限。關(guān)于這一點(diǎn)，《決定》已經(jīng)考慮對(duì)其進(jìn)行整治，“健全立法機(jī)制，提高立法質(zhì)量”，擴(kuò)大公共資源管理部門為全社會(huì)而非狹隘的部門系統(tǒng)提供更多更好的服務(wù)。旅游業(yè)發(fā)展涉及眾多部門，旅游執(zhí)法同樣需要“推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題”。面對(duì)《旅游法》如何有效實(shí)施，“基層執(zhí)法力量”不足和缺少經(jīng)驗(yàn)，將會(huì)面臨一些挑戰(zhàn)。例如2013年輿論十分關(guān)注的黃金周期間熱點(diǎn)景區(qū)的游客排隊(duì)秩序失控導(dǎo)致大量游客滯留問題，景區(qū)管理人員如何得到一定的授權(quán)，以保障景區(qū)交通的暢通，許多這類問題需要綜合改革來解決。
中國(guó)城鄉(xiāng)二元化戶籍制度、近十幾年貧富差距兩極分化等原因?qū)е碌墓卜⻊?wù)不均等現(xiàn)象十分突出。根據(jù)《決定》精神，“推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化”、“建立公共資源出讓收益合理共享機(jī)制”，高速公路收費(fèi)、國(guó)家公園門票收益、文物保護(hù)單位建筑空間租賃、公共水面海灘旅游開發(fā)等等由管理部門收取并演變成部門收益的現(xiàn)象就會(huì)逐步調(diào)整到為全體國(guó)民共同享用的軌道上來。
隨著旅游事業(yè)的蓬勃發(fā)展，旅游管理專業(yè)人才教育作為一類公共產(chǎn)品，存在教育內(nèi)容與社會(huì)需求不相適應(yīng)的現(xiàn)象，造成就業(yè)困難、就業(yè)后流失多半的問題�！稕Q定》提出“學(xué)校依法自主招生”“擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)”“鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育”等政策，將會(huì)在一定程度上倒逼官辦大學(xué)的旅游院系的教學(xué)改革，為旅游業(yè)的健康高質(zhì)發(fā)展培養(yǎng)更有創(chuàng)新能力和務(wù)實(shí)可靠的技能的人力資源。
4.美麗中國(guó)的生態(tài)文明建設(shè)有助于旅游資源保護(hù)和產(chǎn)品質(zhì)量提高
35年的改革開放和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)，為中國(guó)積累了一定的財(cái)富基礎(chǔ)，但我們的發(fā)展模式也同時(shí)存在著巨大的生態(tài)代價(jià)和環(huán)境危機(jī)。與工業(yè)上的能源、化工和農(nóng)業(yè)上的化肥、農(nóng)藥帶來的大面積環(huán)境污染相比，旅游業(yè)產(chǎn)生的生態(tài)壓力和環(huán)境毀壞要小得多也較好控制。在新一輪改革政策中，已經(jīng)決定全方位調(diào)整發(fā)展路徑，將“生態(tài)文明體制改革”提高到前所未有的高度，“加快建立生態(tài)文明制度”，在政府價(jià)值觀、技術(shù)實(shí)現(xiàn)路徑和保護(hù)經(jīng)費(fèi)保障等方面都做出了具體的部署。國(guó)家旅游局提出“美麗中國(guó)”旅游品牌建設(shè)戰(zhàn)略，而《決定》在生態(tài)文明和環(huán)境保護(hù)方面的強(qiáng)勢(shì)決心，將會(huì)為中國(guó)更高質(zhì)量的旅游產(chǎn)品的開發(fā)、國(guó)際第一大目的地國(guó)家的規(guī)模經(jīng)濟(jì)形成，奠定更強(qiáng)大的基礎(chǔ)。
《決定》明確指出要堅(jiān)決“糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度評(píng)定政績(jī)的偏向”，在考核地方政府官員時(shí)將會(huì)“加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等指標(biāo)的權(quán)重”，“提高工業(yè)用地價(jià)格”，“編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)”，并“建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制”，對(duì)那些一意孤行只要GDP不顧生態(tài)質(zhì)量的項(xiàng)目和主其事者，“造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者，嚴(yán)格實(shí)行賠償制度”，情節(jié)嚴(yán)重的，還要“依法追究刑事責(zé)任”。國(guó)家將會(huì)“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度”，“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)”，這些全民所有自然資源資產(chǎn)包括風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家森林公園、國(guó)家地質(zhì)公園、國(guó)家濕地公園、國(guó)家水利風(fēng)景區(qū)等。這些公共自然資源所有者職責(zé)的統(tǒng)一行使，將會(huì)明顯提高全體國(guó)民的可進(jìn)入性，降低公民的使用成本，發(fā)揮更好的環(huán)境教育和生活品質(zhì)保障作用，實(shí)現(xiàn)不同社會(huì)階層在公共自然資源使用上的真正公平。
要實(shí)現(xiàn)上述生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)公眾平等的使用機(jī)會(huì)，同樣需要強(qiáng)大的財(cái)力支持。根據(jù)“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”和“公共資源配置市場(chǎng)化”的原則，“堅(jiān)持使用資源付費(fèi)和誰(shuí)污染環(huán)境、誰(shuí)破壞生態(tài)誰(shuí)付費(fèi)原則，逐步將資源稅擴(kuò)展到占用各種自然生態(tài)空間”，通過“加快資源稅改革，推動(dòng)環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅”途徑征收增加政府財(cái)政收入并用于資源保護(hù)和生態(tài)建設(shè)。“實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度”，對(duì)于生態(tài)環(huán)境良好但保護(hù)責(zé)任重大、經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到限制的“革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)”，通過“完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)機(jī)制”，“地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度”，重點(diǎn)增加轉(zhuǎn)移支付以促進(jìn)上游地區(qū)的生態(tài)保護(hù)事業(yè)。“對(duì)限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核”的做法也將減輕這些地區(qū)官員的政績(jī)壓力，更加積極地投入到因地制宜發(fā)展生態(tài)旅游的現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化建設(shè)事業(yè)中來。
有了錢，如何實(shí)現(xiàn)技術(shù)上的生態(tài)建設(shè)、為廣大國(guó)民提供青山綠水和藍(lán)天白云呢？《決定》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了“主體功能區(qū)制度”、“國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度”的重要意義，“建立國(guó)家公園體制”，通過對(duì)國(guó)家公園“劃定生態(tài)保護(hù)紅線”的辦法，將原來分頭歸屬于近十個(gè)部委局辦的各類自然和歷史文化資源，統(tǒng)一到“國(guó)家公園”這一體系中來。對(duì)于每個(gè)具體的國(guó)家公園來說，也要“建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制”，根據(jù)《旅游法》的要求，對(duì)各個(gè)景區(qū)的合理容量和最大容量，作出具體的可操作的防承載力超載規(guī)定及要求。
5.土地制度改革促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游和旅游地產(chǎn)更健康增長(zhǎng)
《決定》指出，要“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”，“允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”；“賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)”�！稕Q定》對(duì)“農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”的入市作出了政策規(guī)定，對(duì)耕地、宅基地、荒地，可能需要更長(zhǎng)的時(shí)間穩(wěn)步地、逐漸地進(jìn)行試點(diǎn)和推進(jìn)。農(nóng)民通過對(duì)承包地的各種權(quán)能的行使獲得的資產(chǎn)進(jìn)行進(jìn)一步投資時(shí)，是否只能局限于“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)”而不能進(jìn)行其他產(chǎn)業(yè)的開發(fā)？其中我們最為關(guān)心的是農(nóng)民是否可以通過承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押、擔(dān)保、入股等形式參與到鄉(xiāng)村第三產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)的發(fā)展中來？
除了直接使用承包地獲得占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)，農(nóng)民對(duì)其所有的承包地的抵押、入股，農(nóng)民的“宅基地用益物權(quán)”也得到了肯定，“慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”，以及其他“土地增值收益分配”帶來的個(gè)人收益，如“農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)”帶來的收益，使得農(nóng)民從此具備較強(qiáng)的投資、融資能力，極大地提高了農(nóng)民自主經(jīng)營(yíng)觀光農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村度假等企業(yè)的可能。
由于政府將繼續(xù)“從嚴(yán)合理供給城市建設(shè)用地”，對(duì)農(nóng)村土地的適度放開無疑也給外來投資帶來了相當(dāng)顯著的投資熱情刺激。農(nóng)民的宅基地、農(nóng)民所有的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地等鄉(xiāng)村旅游發(fā)展要素，以市場(chǎng)決定的形式與外來投資者共同開發(fā)原先的宅基地變農(nóng)舍為鄉(xiāng)村度假設(shè)施。
作者：吳必虎 通訊員：
(責(zé)任編輯：劉巍) 【回到頂部】 【返回上頁(yè)】 【關(guān)閉窗口】
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