以三中全會(huì)精神推動(dòng)旅游業(yè)的改革創(chuàng)新
學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆三中全會(huì)精神
http://www.zfkbjt.com 2013/12/12 9:33:24 來源： 點(diǎn)擊：次
●三中全會(huì)在強(qiáng)調(diào)“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)了“更好發(fā)揮政府作用”。對(duì)像旅游業(yè)這樣綜合性強(qiáng)、帶動(dòng)面寬、綜合效益好的領(lǐng)域，如何發(fā)揮好政府的作用更應(yīng)該成為新時(shí)期旅游業(yè)改革創(chuàng)新關(guān)注的重點(diǎn)。
●從旅游業(yè)發(fā)展的趨勢(shì)看，以線路為主導(dǎo)的團(tuán)隊(duì)旅游方式正在向以旅游目的地為主導(dǎo)的散客旅游方式轉(zhuǎn)變。如果說過去旅行社領(lǐng)域的改革是旅游改革的“牛鼻子”的話，現(xiàn)在的旅游改革最重要的關(guān)注點(diǎn)自然應(yīng)該放到旅游目的地上。
●旅游業(yè)的改革創(chuàng)新，不能僅僅局限在旅游產(chǎn)業(yè)方面，而是需要在旅游產(chǎn)業(yè)和旅游事業(yè)兩個(gè)方面同時(shí)發(fā)力，一手抓產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)，以順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)的活力；一手抓事業(yè)促進(jìn)，以新的思維，更好發(fā)揮政府在旅游事業(yè)中的作用。
●旅游政策是關(guān)系旅游業(yè)發(fā)展的重要問題，但要清醒地認(rèn)識(shí)到，旅游政策并不在哪一個(gè)部門手中，而是涉及數(shù)十個(gè)部門的職能，因此旅游部門的工作重點(diǎn)是準(zhǔn)確把握旅游業(yè)發(fā)展的需求，并通過相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，將這些需求反饋到相關(guān)部門，促使其制定和調(diào)整政策，以推動(dòng)旅游業(yè)發(fā)展。
中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)做出了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》�！稕Q定》提出的舉措涉及經(jīng)濟(jì)、政治、生態(tài)、文化、社會(huì)、國(guó)防和黨的建設(shè)各個(gè)方面，勾勒出未來中國(guó)改革的路線圖。雖然《決定》只在“加快沿邊開放步伐”中出現(xiàn)“旅游”的表述，但實(shí)際上三中全會(huì)精神對(duì)旅游業(yè)改革創(chuàng)新的指導(dǎo)意義絕不限于此�！稕Q定》為新時(shí)期旅游業(yè)的改革創(chuàng)新提供了新的思路和啟迪。因此，貫徹落實(shí)好三中全會(huì)精神，要在深刻把握三中全會(huì)精神實(shí)質(zhì)的基礎(chǔ)上，結(jié)合旅游業(yè)發(fā)展的自身特點(diǎn)和規(guī)律，總結(jié)新時(shí)期旅游業(yè)實(shí)踐的成果，以新的思維、新的方式推動(dòng)旅游業(yè)的改革創(chuàng)新，才能找準(zhǔn)旅游業(yè)在國(guó)家戰(zhàn)略中的定位，才能實(shí)現(xiàn)旅游業(yè)大發(fā)展。
從大的范疇看，旅游業(yè)的改革創(chuàng)新既有旅游經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式的創(chuàng)新、旅游企業(yè)發(fā)展模式的創(chuàng)新，也有旅游協(xié)會(huì)等社會(huì)組織的改革創(chuàng)新，政府推動(dòng)旅游業(yè)發(fā)展方式的改革創(chuàng)新等。在旅游業(yè)改革創(chuàng)新中，政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系是改革需要重點(diǎn)厘清的問題。按照矛盾論的分析方法，市場(chǎng)能否在資源配置中發(fā)揮決定性作用，社會(huì)組織能否更好地扮演政府和市場(chǎng)主體之間中介角色，很大程度都取決于政府職能的轉(zhuǎn)變，因此政府在推動(dòng)旅游業(yè)發(fā)展中處于主要矛盾的位置，這就意味著政府創(chuàng)造性地推動(dòng)旅游業(yè)發(fā)展，對(duì)于旅游業(yè)的改革創(chuàng)新起到至關(guān)重要的作用。政府是改革的主體，同時(shí)也是改革的對(duì)象，政府如何發(fā)展旅游業(yè)既是旅游業(yè)改革的重點(diǎn)，也是改革的難點(diǎn)。因此本文討論以三中全會(huì)精神推動(dòng)旅游業(yè)的改革創(chuàng)新主要聚焦于政府，特別是將從旅游部門的視角來思考政府在新的改革形勢(shì)下如何促進(jìn)旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的問題。
一、確定旅游業(yè)改革創(chuàng)新的目標(biāo)
三中全會(huì)明確提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”從中可以看出國(guó)家治理問題在深化改革中的突出位置。從旅游改革看，具體改什么、怎么改，可以有不同的選擇和路徑，但歸根結(jié)底，旅游領(lǐng)域的改革最終要體現(xiàn)到提高和完善旅游治理能力上。這種治理不是政府單純地唱“獨(dú)角戲”，而是在政府的引導(dǎo)和推動(dòng)下，全面整合各方面的力量，促進(jìn)旅游業(yè)的良性健康發(fā)展；同樣，這種治理也不是單純地體現(xiàn)在旅游人數(shù)、旅游收入的多少上，而更多體現(xiàn)在旅游業(yè)發(fā)展與國(guó)家戰(zhàn)略的融合度上，即通過執(zhí)行國(guó)家戰(zhàn)略開辟旅游業(yè)發(fā)展新的空間，通過服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略全面發(fā)揮旅游業(yè)的綜合帶動(dòng)功能，最終實(shí)現(xiàn)《決定》所講的，“讓一切勞動(dòng)、知識(shí)、技術(shù)、管理、資本的活力競(jìng)相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的源泉充分涌流，讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。”
二、把握旅游業(yè)改革創(chuàng)新的特征
和其他各個(gè)領(lǐng)域一樣，旅游業(yè)的改革創(chuàng)新必須以三中全會(huì)精神為指導(dǎo)才不會(huì)偏離方向。三中全會(huì)明確提出“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”，向國(guó)內(nèi)外表明了我們走市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)道路的堅(jiān)強(qiáng)決心。對(duì)旅游業(yè)改革而言，在應(yīng)該市
場(chǎng)化的領(lǐng)域，繼續(xù)推動(dòng)市場(chǎng)化發(fā)展依然是必須堅(jiān)持的方向。但在旅游業(yè)的市場(chǎng)化改革中，我們也要清醒地認(rèn)識(shí)到旅游業(yè)自身的特點(diǎn),有針對(duì)性的進(jìn)行改革：其一，市場(chǎng)化改革需要總體推進(jìn)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不是哪個(gè)領(lǐng)域的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，而是通過市場(chǎng)決定資源在整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系進(jìn)行配置的過程。因此，旅游業(yè)的市場(chǎng)化改革主要取決于整個(gè)國(guó)家的市場(chǎng)化改革，在市場(chǎng)配置資源的過程中，資源有可能流進(jìn)旅游業(yè)，也有可能流出旅游業(yè)。其二，建立統(tǒng)一的大市場(chǎng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵所在，而其中一個(gè)重要的內(nèi)容就是打破行業(yè)壁壘和區(qū)域壁壘。在行業(yè)壁壘方面，相對(duì)于金融、石油、航空等壟斷程度較高的行業(yè)，旅游業(yè)除了旅行社經(jīng)營(yíng)范圍等很少的領(lǐng)域，幾乎沒有什么進(jìn)入的限制，從這個(gè)意義上講，旅游業(yè)的市場(chǎng)化程度是比較高的。在區(qū)域壁壘方面，和其他很多領(lǐng)域一樣，旅游業(yè)在旅行社跨地區(qū)經(jīng)營(yíng)、旅游大巴跨地區(qū)運(yùn)營(yíng)、導(dǎo)游跨地區(qū)執(zhí)業(yè)等方面有一些不成文的地方保護(hù)主義問題。但這一“玻璃門”需要在打破區(qū)域壁壘的總體安排中加以改善。其三，在整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，還需要關(guān)注的是資金、技術(shù)、土地、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素能不能在不同行業(yè)之間自由流動(dòng)。旅游業(yè)由于自身的行業(yè)特征，在吸引生產(chǎn)要素上存在一些局限和障礙。比如，一些小旅行社、鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營(yíng)戶由于規(guī)模小，獲取貸款比較困難；再比如旅游項(xiàng)目占地面積大，如果景觀用地也全部用征地的方式獲取，成本很高，不利于吸引投資。對(duì)這些問題，需要通過相關(guān)政策和規(guī)定的調(diào)整逐步加以解決。其四，旅游消費(fèi)需求的滿足是一個(gè)系統(tǒng)工程，其供給方除了企業(yè)之外，也包括政府。從這個(gè)意義上講，旅游業(yè)不同于其他完全市場(chǎng)化的產(chǎn)業(yè)。
值得注意的是，三中全會(huì)在強(qiáng)調(diào)“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)了“更好發(fā)揮政府作用”。所以旅游業(yè)的改革創(chuàng)新不必把眼光只盯在市場(chǎng)化上面，對(duì)像旅游業(yè)這樣綜合性強(qiáng)、帶動(dòng)面寬、綜合效益好的領(lǐng)域，如何發(fā)揮好政府的作用更應(yīng)該成為新時(shí)期旅游業(yè)改革創(chuàng)新關(guān)注的重點(diǎn)。
三、找準(zhǔn)旅游業(yè)改革創(chuàng)新的主戰(zhàn)場(chǎng)
改革創(chuàng)新要找準(zhǔn)主戰(zhàn)場(chǎng)才容易取得突破。與其他產(chǎn)業(yè)和行業(yè)不同，旅游業(yè)發(fā)展的主戰(zhàn)場(chǎng)是旅游目的地，這就意味著，旅游改革創(chuàng)新要圍繞和依托旅游目的地推進(jìn)才能夠取得實(shí)質(zhì)的收效。從旅游業(yè)發(fā)展的趨勢(shì)看，以線路為主導(dǎo)的團(tuán)隊(duì)旅游方式正在向以旅游目的地為主導(dǎo)的散客旅游方式轉(zhuǎn)變。旅游目的地集中旅游吃住行
游購?qiáng)实闹饕h(huán)節(jié)，是提供旅游供給的主體，一定程度上也是旅游業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的主體。旅游目的地把涉及旅游的各方面資源整合得越有效，其競(jìng)爭(zhēng)力也越強(qiáng)，旅游業(yè)的發(fā)展水平也越高，而旅游目的地發(fā)展水平的提高將直接推動(dòng)我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展水平的全面提高。如果說過去旅行社領(lǐng)域的改革是旅游改革的“牛鼻子”的話，現(xiàn)在的旅游改革最重要的關(guān)注點(diǎn)自然應(yīng)該放到旅游目的地上。
從這個(gè)意義上講，旅游改革創(chuàng)新的重點(diǎn)就是要通過各個(gè)層級(jí)共同的努力，重點(diǎn)改革旅游目的地旅游業(yè)發(fā)展中制約旅游業(yè)發(fā)展方方面面的問題。對(duì)旅游部門的改革創(chuàng)新來說，從橫向上要加強(qiáng)與其他相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，共同推動(dòng)旅游目的地健康發(fā)展；從縱向上則要加強(qiáng)對(duì)旅游目的地涉及旅游工作方面的指導(dǎo)，通過旅游目的地這個(gè)載體，去解決旅游業(yè)發(fā)展中面臨的體制機(jī)制障礙和政策瓶頸。
四、明晰旅游業(yè)改革創(chuàng)新的主攻方向
旅游改革創(chuàng)新需要明確方向，才不至于走彎路。從我國(guó)過去旅游業(yè)發(fā)展看，經(jīng)歷了從外事接待向經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變的過程。在這一時(shí)期，產(chǎn)業(yè)化發(fā)展成為過去二十多年推動(dòng)旅游業(yè)發(fā)展的主要?jiǎng)恿�。但伴隨旅游業(yè)快速發(fā)展，單一的產(chǎn)業(yè)思維對(duì)旅游實(shí)踐中的一些現(xiàn)象并不能做出很好的解釋。比如，如果旅游業(yè)只有產(chǎn)業(yè)屬性，那么旅游業(yè)主要關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益即可；但實(shí)際的情況是，國(guó)家發(fā)展旅游業(yè)首先關(guān)注的是社會(huì)效益，其次才是經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益，以及文化效益。再比如，國(guó)家要求公益性的城市公園、博物館、紀(jì)念館等，應(yīng)當(dāng)逐步免費(fèi)開放，這就意味著在旅游業(yè)發(fā)展中有一部分參與者不是以追求市場(chǎng)最大化為目標(biāo)。此外，現(xiàn)在各地在旅游業(yè)發(fā)展中都非常重視旅游公共服務(wù)，這也是其他經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中所沒有的。這些情況的出現(xiàn)意味著旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)屬性和事業(yè)屬性都已經(jīng)同時(shí)顯現(xiàn)�？傮w來看，過去政府抓旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展有不少措施和經(jīng)驗(yàn)，積極性也很高；但是與此相對(duì)應(yīng)的是，政府對(duì)抓旅游事業(yè)發(fā)展卻重視不夠，方法和手段也比較欠缺。面對(duì)這樣的情況，旅游業(yè)的改革創(chuàng)新，就不能僅僅局限在旅游產(chǎn)業(yè)方面，而是需要在旅游產(chǎn)業(yè)和旅游事業(yè)兩個(gè)方面同時(shí)發(fā)力，一手抓產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)，以順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)的活力；一手抓事業(yè)促進(jìn)，以新的思維，更好發(fā)揮政府在旅游事業(yè)中的主導(dǎo)作用。值得注意的是，與文化和體育等產(chǎn)業(yè)和事業(yè)有比較清晰的劃分不同，旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)屬性和事業(yè)屬性有時(shí)會(huì)混雜在一起，這也就要求我們主動(dòng)順應(yīng)這一特點(diǎn)，創(chuàng)造性地開展工作。
五、突出旅游業(yè)改革創(chuàng)新的主要內(nèi)容
要實(shí)現(xiàn)提高旅游業(yè)治理能力的目標(biāo)，就需要與時(shí)俱進(jìn)地加快轉(zhuǎn)變職能，創(chuàng)新管理方式，拓展管理空間，提升管理水平。其一是創(chuàng)新管理方式。沒有相應(yīng)的管理手段，旅游業(yè)的改革創(chuàng)新很容易成為一句空話。三中全會(huì)明確要求“全面正確履行政府職能”，并提出“政府要加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實(shí)施，加強(qiáng)市場(chǎng)活動(dòng)監(jiān)管，加強(qiáng)各類公共服務(wù)提供”，這為旅游業(yè)完善管理手段指明了方向。具體來說，旅游業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略不能是旅游部門的自說自話，而應(yīng)該是真正能和國(guó)家戰(zhàn)略和區(qū)域戰(zhàn)略相吻合，并體現(xiàn)自身發(fā)展特征的戰(zhàn)略。旅游領(lǐng)域的規(guī)劃是需要和城鎮(zhèn)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等規(guī)劃相銜接的規(guī)劃，是能夠落地的規(guī)劃；而在以旅游業(yè)為主導(dǎo)的區(qū)域，還應(yīng)該爭(zhēng)取從旅游業(yè)發(fā)展的角度對(duì)相關(guān)的規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整和修訂。旅游政策是關(guān)系旅游業(yè)發(fā)展的重要問題，但要清醒地認(rèn)識(shí)到，旅游政策并不在哪一個(gè)部門手中，而是涉及數(shù)十個(gè)部門的職能，因此旅游部門的工作重點(diǎn)是準(zhǔn)確把握旅游業(yè)發(fā)展的需求，并通過相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，將這些需求反饋到相關(guān)部門，促使其制定和調(diào)整政策，以推動(dòng)旅游業(yè)發(fā)展。通過標(biāo)準(zhǔn)完善管理是旅游部門推動(dòng)工作的重要經(jīng)驗(yàn)，星級(jí)飯店標(biāo)準(zhǔn)、A級(jí)景區(qū)標(biāo)準(zhǔn)等都在實(shí)踐中發(fā)揮了很大作用，新的形勢(shì)下如何更有創(chuàng)造性地開展旅游標(biāo)準(zhǔn)化工作對(duì)旅游管理具有重要意義。旅游市場(chǎng)監(jiān)管是政府的重要職能，三中全會(huì)明確要求“市場(chǎng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消審批，對(duì)保留的行政審批事項(xiàng)要規(guī)范管理、提高效率。”總體來看，旅游部門自身行政審批項(xiàng)目很少，減少審批主要是與旅游相關(guān)部門的審批。除減少審批之外，旅游監(jiān)管未來需要更多在事中、事后監(jiān)管上下功夫，這對(duì)監(jiān)管部門而言是一個(gè)必須克服的難題。需要注意的是，隨著信息技術(shù)水平的提升和大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，為創(chuàng)新旅游監(jiān)管提供了新的可能。比如有些地方旅游部門就在嘗試通過信息化的手段，將游客選擇旅游產(chǎn)品的需求和政府的旅游監(jiān)管結(jié)合起來，以創(chuàng)造一種新型的監(jiān)管方式。旅游公共服務(wù)是需要政府主動(dòng)承擔(dān)的職責(zé)，但這一領(lǐng)域的改革創(chuàng)新應(yīng)該是在借助和整合旅游目的地公共服務(wù)資源基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地完善特定的旅游公共服務(wù)內(nèi)容，并非不切實(shí)際地另起爐灶。
其二是要積極拓展管理空間。對(duì)旅游的管理不能僅僅是旅游部門對(duì)旅行社的管理，也不應(yīng)該是各個(gè)涉旅部門各自為政的管理，而應(yīng)該是從保障旅游權(quán)利，有效滿足游客需求出發(fā)，為提高人民群眾滿意度，促進(jìn)旅游業(yè)健康發(fā)展，更好發(fā)揮旅游綜合帶動(dòng)功能，通過整合行政資源等各種管理資源，對(duì)旅游業(yè)實(shí)行的全面、復(fù)合的公共管理。未來旅游的管理應(yīng)該覆蓋旅游資源、游客流動(dòng)、旅游業(yè)運(yùn)行、旅游業(yè)促進(jìn)等方面的內(nèi)容。對(duì)旅游部門來說，除了做好自己本職的管理工作以外，更需要加強(qiáng)與各部門之間的協(xié)調(diào)與合作，共同推動(dòng)旅游業(yè)的健康發(fā)展。
六、旅游業(yè)改革創(chuàng)新需要關(guān)注的幾個(gè)問題
各級(jí)政府、特別是旅游部門除了要按照自身的職能推動(dòng)旅游業(yè)的改革創(chuàng)新，還要根據(jù)三中全會(huì)《決定》的有關(guān)內(nèi)容，找到旅游業(yè)改革創(chuàng)新的切入點(diǎn)，以便在新的領(lǐng)域形成旅游業(yè)新的發(fā)展格局，同時(shí)更好發(fā)揮旅游業(yè)在推動(dòng)“五位一體”發(fā)展中的作用。
其一，推動(dòng)旅游領(lǐng)域新一輪的開放。《決定》要求“實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，在制定負(fù)面清單基礎(chǔ)上，各類市場(chǎng)主體可依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域。探索對(duì)外商投資實(shí)行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單的管理模式。”這一規(guī)定的基本導(dǎo)向?qū)⑹墙梃b“法無禁止即可為”的國(guó)際慣例，其結(jié)果將有助于建立更加公平開放透明的市場(chǎng)規(guī)則。旅游是相對(duì)開放程度較高的領(lǐng)域，但下一步還需要認(rèn)真研究哪些領(lǐng)域應(yīng)該設(shè)負(fù)面清單，哪些領(lǐng)域應(yīng)該加快開放，通過強(qiáng)化規(guī)則意識(shí)，來提高旅游業(yè)的開放程度。
其二，推動(dòng)旅游發(fā)展成果更多進(jìn)入地方政府考核體系�！稕Q定》提出要“完善發(fā)展成果考核評(píng)價(jià)，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度評(píng)定政績(jī)的偏向”。為推動(dòng)生態(tài)文明制度建設(shè)，《決定》還提出，“對(duì)限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核。”旅游業(yè)是與國(guó)家“五位一體”發(fā)展思路銜接很緊密的一個(gè)領(lǐng)域，旅游業(yè)發(fā)展成果與一個(gè)地方的科學(xué)發(fā)展程度有很強(qiáng)的相關(guān)性，因此在旅游改革創(chuàng)新中，有必要在一些旅游目的地加強(qiáng)旅游成果方面的考核，特別是在一些旅游經(jīng)濟(jì)比重很大的限制開發(fā)區(qū)，可以積極探索用旅游資源保護(hù)和利用狀況，旅游業(yè)發(fā)展?fàn)顩r作為衡量地方政府的主要指標(biāo)。
其三，全面發(fā)揮旅游業(yè)在推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化中的作用。《決定》要求“完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制”，同時(shí)要求“產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)。”在旅游資源較豐富的地方，以旅游為動(dòng)力推動(dòng)城鎮(zhèn)化完全符合國(guó)家新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向。值得注意的是，旅游城鎮(zhèn)化有自身的特點(diǎn)和規(guī)律，這需要在國(guó)家推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的過程中，通過改革和創(chuàng)新，有序推進(jìn)旅游城鎮(zhèn)化，為國(guó)家城鎮(zhèn)化建設(shè)作出獨(dú)特的貢獻(xiàn)。此外，在《決定》中還提出，“優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強(qiáng)城市綜合承載力。”目前我國(guó)許多城市在規(guī)劃建設(shè)中，不同程度存在對(duì)快速增長(zhǎng)的旅游休閑需求考慮不足的問題，而在相應(yīng)的管理中，也較少把針對(duì)游客的管理進(jìn)行通盤考慮，這既導(dǎo)致了城市功能的不完善，也降低了游客的滿意度。目前，一些地區(qū)正在嘗試將旅游人口與常住人口一起作為城市規(guī)劃的主要依據(jù)，這些探索無疑對(duì)旅游改革創(chuàng)新具有重要意義，同時(shí)也有利于增強(qiáng)城市的綜合承載力。
其四，充分發(fā)揮旅游在睦鄰、安鄰中的積極作用�！稕Q定》提出，“加快沿邊開放步伐，允許沿邊重點(diǎn)口岸、邊境城市、經(jīng)濟(jì)合作區(qū)在人員往來、加工物流、旅游等方面實(shí)行特殊方式和政策。”過去我國(guó)旅游領(lǐng)域的沿邊開放主要集中在邊境旅游方面，同時(shí)邊境旅游的政策與整個(gè)沿邊開放銜接也不夠緊密。未來旅游的改革創(chuàng)新要積極參與到沿邊開放中去，不僅要為游客在邊境流動(dòng)提供更多便利，還可以積極探索通過政策支持，在邊境地區(qū)共同開發(fā)旅游項(xiàng)目，共同發(fā)展具有邊境特色的旅游產(chǎn)品。
其五，積極提高旅游業(yè)綜合執(zhí)法水平�！稕Q定》提出要“整合執(zhí)法主體，相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制”。在新頒布的《旅游法》中也有綜合執(zhí)法的內(nèi)容。在繼續(xù)完善目前一些地方已有的旅游綜合執(zhí)法機(jī)制外，需要深化改革的是，加快推動(dòng)旅游目的地指定或者設(shè)立統(tǒng)一的旅游投訴受理機(jī)構(gòu)，受理投訴后，根據(jù)各部門的職能，及時(shí)處理相關(guān)涉旅投訴。同時(shí)，在一些旅游熱點(diǎn)地區(qū)，可以探索通過各職能部門統(tǒng)一授權(quán)給一個(gè)綜合性的旅游執(zhí)法機(jī)構(gòu)的方式，設(shè)立旅游警察，對(duì)熱點(diǎn)地區(qū)出現(xiàn)的各種涉旅問題進(jìn)行及時(shí)有效的處理。
其六，在自然資源整合管理中推進(jìn)資源的旅游化利用。三中全會(huì)在生態(tài)文明制度建設(shè)中，對(duì)自然資源管理改革提出了新的要求。提出要“形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。”“健全國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)。”特別值得關(guān)注的是，三中全會(huì)借鑒國(guó)際上的普遍做法，首次提出了“建立國(guó)家公園體制”�？梢灶A(yù)見，這一體制的變革將對(duì)自然資源的管理產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，同時(shí)也會(huì)對(duì)旅游業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。盡管具體的實(shí)施方案還沒有出臺(tái)，但可以預(yù)計(jì)未來的改革必然有助于打破自然資源分割管理的格局，有助于實(shí)現(xiàn)自然資源的保值增值。從旅游業(yè)發(fā)展的角度看，不論哪一類自然資源，旅游業(yè)都能很好地融入其中，無論是建設(shè)部門管理的風(fēng)景名勝區(qū)，還是環(huán)保部門管理的自然保護(hù)區(qū)、林業(yè)部門管理的森林公園、水利部門管理的水利風(fēng)景區(qū)，旅游功能都是必不可少的功能。旅游也因此可以超越部門利益，很好地發(fā)揮促進(jìn)資源保護(hù)和利用的作用。從這個(gè)意義上講，景區(qū)本身的屬性和歸哪個(gè)主管部門管理并不重要，重要的是其能不能在保護(hù)的前提下，實(shí)現(xiàn)資源的有效利用，滿足游客觀光休閑的需要。未來旅游部門應(yīng)該積極主動(dòng)參與到自然資源管理體制的改革中來，在國(guó)家公園等制度設(shè)計(jì)中，全方位地體現(xiàn)旅游發(fā)展的訴求，使國(guó)家公園在促進(jìn)自然資源保護(hù)的同時(shí)，也成為國(guó)民重要的旅游休閑區(qū)。
●從旅游業(yè)發(fā)展的趨勢(shì)看，以線路為主導(dǎo)的團(tuán)隊(duì)旅游方式正在向以旅游目的地為主導(dǎo)的散客旅游方式轉(zhuǎn)變。如果說過去旅行社領(lǐng)域的改革是旅游改革的“牛鼻子”的話，現(xiàn)在的旅游改革最重要的關(guān)注點(diǎn)自然應(yīng)該放到旅游目的地上。
●旅游業(yè)的改革創(chuàng)新，不能僅僅局限在旅游產(chǎn)業(yè)方面，而是需要在旅游產(chǎn)業(yè)和旅游事業(yè)兩個(gè)方面同時(shí)發(fā)力，一手抓產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)，以順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)的活力；一手抓事業(yè)促進(jìn)，以新的思維，更好發(fā)揮政府在旅游事業(yè)中的作用。
●旅游政策是關(guān)系旅游業(yè)發(fā)展的重要問題，但要清醒地認(rèn)識(shí)到，旅游政策并不在哪一個(gè)部門手中，而是涉及數(shù)十個(gè)部門的職能，因此旅游部門的工作重點(diǎn)是準(zhǔn)確把握旅游業(yè)發(fā)展的需求，并通過相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，將這些需求反饋到相關(guān)部門，促使其制定和調(diào)整政策，以推動(dòng)旅游業(yè)發(fā)展。
中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)做出了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》�！稕Q定》提出的舉措涉及經(jīng)濟(jì)、政治、生態(tài)、文化、社會(huì)、國(guó)防和黨的建設(shè)各個(gè)方面，勾勒出未來中國(guó)改革的路線圖。雖然《決定》只在“加快沿邊開放步伐”中出現(xiàn)“旅游”的表述，但實(shí)際上三中全會(huì)精神對(duì)旅游業(yè)改革創(chuàng)新的指導(dǎo)意義絕不限于此�！稕Q定》為新時(shí)期旅游業(yè)的改革創(chuàng)新提供了新的思路和啟迪。因此，貫徹落實(shí)好三中全會(huì)精神，要在深刻把握三中全會(huì)精神實(shí)質(zhì)的基礎(chǔ)上，結(jié)合旅游業(yè)發(fā)展的自身特點(diǎn)和規(guī)律，總結(jié)新時(shí)期旅游業(yè)實(shí)踐的成果，以新的思維、新的方式推動(dòng)旅游業(yè)的改革創(chuàng)新，才能找準(zhǔn)旅游業(yè)在國(guó)家戰(zhàn)略中的定位，才能實(shí)現(xiàn)旅游業(yè)大發(fā)展。
從大的范疇看，旅游業(yè)的改革創(chuàng)新既有旅游經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式的創(chuàng)新、旅游企業(yè)發(fā)展模式的創(chuàng)新，也有旅游協(xié)會(huì)等社會(huì)組織的改革創(chuàng)新，政府推動(dòng)旅游業(yè)發(fā)展方式的改革創(chuàng)新等。在旅游業(yè)改革創(chuàng)新中，政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系是改革需要重點(diǎn)厘清的問題。按照矛盾論的分析方法，市場(chǎng)能否在資源配置中發(fā)揮決定性作用，社會(huì)組織能否更好地扮演政府和市場(chǎng)主體之間中介角色，很大程度都取決于政府職能的轉(zhuǎn)變，因此政府在推動(dòng)旅游業(yè)發(fā)展中處于主要矛盾的位置，這就意味著政府創(chuàng)造性地推動(dòng)旅游業(yè)發(fā)展，對(duì)于旅游業(yè)的改革創(chuàng)新起到至關(guān)重要的作用。政府是改革的主體，同時(shí)也是改革的對(duì)象，政府如何發(fā)展旅游業(yè)既是旅游業(yè)改革的重點(diǎn)，也是改革的難點(diǎn)。因此本文討論以三中全會(huì)精神推動(dòng)旅游業(yè)的改革創(chuàng)新主要聚焦于政府，特別是將從旅游部門的視角來思考政府在新的改革形勢(shì)下如何促進(jìn)旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的問題。
一、確定旅游業(yè)改革創(chuàng)新的目標(biāo)
三中全會(huì)明確提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”從中可以看出國(guó)家治理問題在深化改革中的突出位置。從旅游改革看，具體改什么、怎么改，可以有不同的選擇和路徑，但歸根結(jié)底，旅游領(lǐng)域的改革最終要體現(xiàn)到提高和完善旅游治理能力上。這種治理不是政府單純地唱“獨(dú)角戲”，而是在政府的引導(dǎo)和推動(dòng)下，全面整合各方面的力量，促進(jìn)旅游業(yè)的良性健康發(fā)展；同樣，這種治理也不是單純地體現(xiàn)在旅游人數(shù)、旅游收入的多少上，而更多體現(xiàn)在旅游業(yè)發(fā)展與國(guó)家戰(zhàn)略的融合度上，即通過執(zhí)行國(guó)家戰(zhàn)略開辟旅游業(yè)發(fā)展新的空間，通過服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略全面發(fā)揮旅游業(yè)的綜合帶動(dòng)功能，最終實(shí)現(xiàn)《決定》所講的，“讓一切勞動(dòng)、知識(shí)、技術(shù)、管理、資本的活力競(jìng)相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的源泉充分涌流，讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。”
二、把握旅游業(yè)改革創(chuàng)新的特征
和其他各個(gè)領(lǐng)域一樣，旅游業(yè)的改革創(chuàng)新必須以三中全會(huì)精神為指導(dǎo)才不會(huì)偏離方向。三中全會(huì)明確提出“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”，向國(guó)內(nèi)外表明了我們走市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)道路的堅(jiān)強(qiáng)決心。對(duì)旅游業(yè)改革而言，在應(yīng)該市
場(chǎng)化的領(lǐng)域，繼續(xù)推動(dòng)市場(chǎng)化發(fā)展依然是必須堅(jiān)持的方向。但在旅游業(yè)的市場(chǎng)化改革中，我們也要清醒地認(rèn)識(shí)到旅游業(yè)自身的特點(diǎn),有針對(duì)性的進(jìn)行改革：其一，市場(chǎng)化改革需要總體推進(jìn)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不是哪個(gè)領(lǐng)域的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，而是通過市場(chǎng)決定資源在整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系進(jìn)行配置的過程。因此，旅游業(yè)的市場(chǎng)化改革主要取決于整個(gè)國(guó)家的市場(chǎng)化改革，在市場(chǎng)配置資源的過程中，資源有可能流進(jìn)旅游業(yè)，也有可能流出旅游業(yè)。其二，建立統(tǒng)一的大市場(chǎng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵所在，而其中一個(gè)重要的內(nèi)容就是打破行業(yè)壁壘和區(qū)域壁壘。在行業(yè)壁壘方面，相對(duì)于金融、石油、航空等壟斷程度較高的行業(yè)，旅游業(yè)除了旅行社經(jīng)營(yíng)范圍等很少的領(lǐng)域，幾乎沒有什么進(jìn)入的限制，從這個(gè)意義上講，旅游業(yè)的市場(chǎng)化程度是比較高的。在區(qū)域壁壘方面，和其他很多領(lǐng)域一樣，旅游業(yè)在旅行社跨地區(qū)經(jīng)營(yíng)、旅游大巴跨地區(qū)運(yùn)營(yíng)、導(dǎo)游跨地區(qū)執(zhí)業(yè)等方面有一些不成文的地方保護(hù)主義問題。但這一“玻璃門”需要在打破區(qū)域壁壘的總體安排中加以改善。其三，在整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，還需要關(guān)注的是資金、技術(shù)、土地、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素能不能在不同行業(yè)之間自由流動(dòng)。旅游業(yè)由于自身的行業(yè)特征，在吸引生產(chǎn)要素上存在一些局限和障礙。比如，一些小旅行社、鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營(yíng)戶由于規(guī)模小，獲取貸款比較困難；再比如旅游項(xiàng)目占地面積大，如果景觀用地也全部用征地的方式獲取，成本很高，不利于吸引投資。對(duì)這些問題，需要通過相關(guān)政策和規(guī)定的調(diào)整逐步加以解決。其四，旅游消費(fèi)需求的滿足是一個(gè)系統(tǒng)工程，其供給方除了企業(yè)之外，也包括政府。從這個(gè)意義上講，旅游業(yè)不同于其他完全市場(chǎng)化的產(chǎn)業(yè)。
值得注意的是，三中全會(huì)在強(qiáng)調(diào)“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)了“更好發(fā)揮政府作用”。所以旅游業(yè)的改革創(chuàng)新不必把眼光只盯在市場(chǎng)化上面，對(duì)像旅游業(yè)這樣綜合性強(qiáng)、帶動(dòng)面寬、綜合效益好的領(lǐng)域，如何發(fā)揮好政府的作用更應(yīng)該成為新時(shí)期旅游業(yè)改革創(chuàng)新關(guān)注的重點(diǎn)。
三、找準(zhǔn)旅游業(yè)改革創(chuàng)新的主戰(zhàn)場(chǎng)
改革創(chuàng)新要找準(zhǔn)主戰(zhàn)場(chǎng)才容易取得突破。與其他產(chǎn)業(yè)和行業(yè)不同，旅游業(yè)發(fā)展的主戰(zhàn)場(chǎng)是旅游目的地，這就意味著，旅游改革創(chuàng)新要圍繞和依托旅游目的地推進(jìn)才能夠取得實(shí)質(zhì)的收效。從旅游業(yè)發(fā)展的趨勢(shì)看，以線路為主導(dǎo)的團(tuán)隊(duì)旅游方式正在向以旅游目的地為主導(dǎo)的散客旅游方式轉(zhuǎn)變。旅游目的地集中旅游吃住行
游購?qiáng)实闹饕h(huán)節(jié)，是提供旅游供給的主體，一定程度上也是旅游業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的主體。旅游目的地把涉及旅游的各方面資源整合得越有效，其競(jìng)爭(zhēng)力也越強(qiáng)，旅游業(yè)的發(fā)展水平也越高，而旅游目的地發(fā)展水平的提高將直接推動(dòng)我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展水平的全面提高。如果說過去旅行社領(lǐng)域的改革是旅游改革的“牛鼻子”的話，現(xiàn)在的旅游改革最重要的關(guān)注點(diǎn)自然應(yīng)該放到旅游目的地上。
從這個(gè)意義上講，旅游改革創(chuàng)新的重點(diǎn)就是要通過各個(gè)層級(jí)共同的努力，重點(diǎn)改革旅游目的地旅游業(yè)發(fā)展中制約旅游業(yè)發(fā)展方方面面的問題。對(duì)旅游部門的改革創(chuàng)新來說，從橫向上要加強(qiáng)與其他相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，共同推動(dòng)旅游目的地健康發(fā)展；從縱向上則要加強(qiáng)對(duì)旅游目的地涉及旅游工作方面的指導(dǎo)，通過旅游目的地這個(gè)載體，去解決旅游業(yè)發(fā)展中面臨的體制機(jī)制障礙和政策瓶頸。
四、明晰旅游業(yè)改革創(chuàng)新的主攻方向
旅游改革創(chuàng)新需要明確方向，才不至于走彎路。從我國(guó)過去旅游業(yè)發(fā)展看，經(jīng)歷了從外事接待向經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變的過程。在這一時(shí)期，產(chǎn)業(yè)化發(fā)展成為過去二十多年推動(dòng)旅游業(yè)發(fā)展的主要?jiǎng)恿�。但伴隨旅游業(yè)快速發(fā)展，單一的產(chǎn)業(yè)思維對(duì)旅游實(shí)踐中的一些現(xiàn)象并不能做出很好的解釋。比如，如果旅游業(yè)只有產(chǎn)業(yè)屬性，那么旅游業(yè)主要關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益即可；但實(shí)際的情況是，國(guó)家發(fā)展旅游業(yè)首先關(guān)注的是社會(huì)效益，其次才是經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益，以及文化效益。再比如，國(guó)家要求公益性的城市公園、博物館、紀(jì)念館等，應(yīng)當(dāng)逐步免費(fèi)開放，這就意味著在旅游業(yè)發(fā)展中有一部分參與者不是以追求市場(chǎng)最大化為目標(biāo)。此外，現(xiàn)在各地在旅游業(yè)發(fā)展中都非常重視旅游公共服務(wù)，這也是其他經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中所沒有的。這些情況的出現(xiàn)意味著旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)屬性和事業(yè)屬性都已經(jīng)同時(shí)顯現(xiàn)�？傮w來看，過去政府抓旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展有不少措施和經(jīng)驗(yàn)，積極性也很高；但是與此相對(duì)應(yīng)的是，政府對(duì)抓旅游事業(yè)發(fā)展卻重視不夠，方法和手段也比較欠缺。面對(duì)這樣的情況，旅游業(yè)的改革創(chuàng)新，就不能僅僅局限在旅游產(chǎn)業(yè)方面，而是需要在旅游產(chǎn)業(yè)和旅游事業(yè)兩個(gè)方面同時(shí)發(fā)力，一手抓產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)，以順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)的活力；一手抓事業(yè)促進(jìn)，以新的思維，更好發(fā)揮政府在旅游事業(yè)中的主導(dǎo)作用。值得注意的是，與文化和體育等產(chǎn)業(yè)和事業(yè)有比較清晰的劃分不同，旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)屬性和事業(yè)屬性有時(shí)會(huì)混雜在一起，這也就要求我們主動(dòng)順應(yīng)這一特點(diǎn)，創(chuàng)造性地開展工作。
五、突出旅游業(yè)改革創(chuàng)新的主要內(nèi)容
要實(shí)現(xiàn)提高旅游業(yè)治理能力的目標(biāo)，就需要與時(shí)俱進(jìn)地加快轉(zhuǎn)變職能，創(chuàng)新管理方式，拓展管理空間，提升管理水平。其一是創(chuàng)新管理方式。沒有相應(yīng)的管理手段，旅游業(yè)的改革創(chuàng)新很容易成為一句空話。三中全會(huì)明確要求“全面正確履行政府職能”，并提出“政府要加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實(shí)施，加強(qiáng)市場(chǎng)活動(dòng)監(jiān)管，加強(qiáng)各類公共服務(wù)提供”，這為旅游業(yè)完善管理手段指明了方向。具體來說，旅游業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略不能是旅游部門的自說自話，而應(yīng)該是真正能和國(guó)家戰(zhàn)略和區(qū)域戰(zhàn)略相吻合，并體現(xiàn)自身發(fā)展特征的戰(zhàn)略。旅游領(lǐng)域的規(guī)劃是需要和城鎮(zhèn)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等規(guī)劃相銜接的規(guī)劃，是能夠落地的規(guī)劃；而在以旅游業(yè)為主導(dǎo)的區(qū)域，還應(yīng)該爭(zhēng)取從旅游業(yè)發(fā)展的角度對(duì)相關(guān)的規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整和修訂。旅游政策是關(guān)系旅游業(yè)發(fā)展的重要問題，但要清醒地認(rèn)識(shí)到，旅游政策并不在哪一個(gè)部門手中，而是涉及數(shù)十個(gè)部門的職能，因此旅游部門的工作重點(diǎn)是準(zhǔn)確把握旅游業(yè)發(fā)展的需求，并通過相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，將這些需求反饋到相關(guān)部門，促使其制定和調(diào)整政策，以推動(dòng)旅游業(yè)發(fā)展。通過標(biāo)準(zhǔn)完善管理是旅游部門推動(dòng)工作的重要經(jīng)驗(yàn)，星級(jí)飯店標(biāo)準(zhǔn)、A級(jí)景區(qū)標(biāo)準(zhǔn)等都在實(shí)踐中發(fā)揮了很大作用，新的形勢(shì)下如何更有創(chuàng)造性地開展旅游標(biāo)準(zhǔn)化工作對(duì)旅游管理具有重要意義。旅游市場(chǎng)監(jiān)管是政府的重要職能，三中全會(huì)明確要求“市場(chǎng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消審批，對(duì)保留的行政審批事項(xiàng)要規(guī)范管理、提高效率。”總體來看，旅游部門自身行政審批項(xiàng)目很少，減少審批主要是與旅游相關(guān)部門的審批。除減少審批之外，旅游監(jiān)管未來需要更多在事中、事后監(jiān)管上下功夫，這對(duì)監(jiān)管部門而言是一個(gè)必須克服的難題。需要注意的是，隨著信息技術(shù)水平的提升和大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，為創(chuàng)新旅游監(jiān)管提供了新的可能。比如有些地方旅游部門就在嘗試通過信息化的手段，將游客選擇旅游產(chǎn)品的需求和政府的旅游監(jiān)管結(jié)合起來，以創(chuàng)造一種新型的監(jiān)管方式。旅游公共服務(wù)是需要政府主動(dòng)承擔(dān)的職責(zé)，但這一領(lǐng)域的改革創(chuàng)新應(yīng)該是在借助和整合旅游目的地公共服務(wù)資源基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地完善特定的旅游公共服務(wù)內(nèi)容，并非不切實(shí)際地另起爐灶。
其二是要積極拓展管理空間。對(duì)旅游的管理不能僅僅是旅游部門對(duì)旅行社的管理，也不應(yīng)該是各個(gè)涉旅部門各自為政的管理，而應(yīng)該是從保障旅游權(quán)利，有效滿足游客需求出發(fā)，為提高人民群眾滿意度，促進(jìn)旅游業(yè)健康發(fā)展，更好發(fā)揮旅游綜合帶動(dòng)功能，通過整合行政資源等各種管理資源，對(duì)旅游業(yè)實(shí)行的全面、復(fù)合的公共管理。未來旅游的管理應(yīng)該覆蓋旅游資源、游客流動(dòng)、旅游業(yè)運(yùn)行、旅游業(yè)促進(jìn)等方面的內(nèi)容。對(duì)旅游部門來說，除了做好自己本職的管理工作以外，更需要加強(qiáng)與各部門之間的協(xié)調(diào)與合作，共同推動(dòng)旅游業(yè)的健康發(fā)展。
六、旅游業(yè)改革創(chuàng)新需要關(guān)注的幾個(gè)問題
各級(jí)政府、特別是旅游部門除了要按照自身的職能推動(dòng)旅游業(yè)的改革創(chuàng)新，還要根據(jù)三中全會(huì)《決定》的有關(guān)內(nèi)容，找到旅游業(yè)改革創(chuàng)新的切入點(diǎn)，以便在新的領(lǐng)域形成旅游業(yè)新的發(fā)展格局，同時(shí)更好發(fā)揮旅游業(yè)在推動(dòng)“五位一體”發(fā)展中的作用。
其一，推動(dòng)旅游領(lǐng)域新一輪的開放。《決定》要求“實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，在制定負(fù)面清單基礎(chǔ)上，各類市場(chǎng)主體可依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域。探索對(duì)外商投資實(shí)行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單的管理模式。”這一規(guī)定的基本導(dǎo)向?qū)⑹墙梃b“法無禁止即可為”的國(guó)際慣例，其結(jié)果將有助于建立更加公平開放透明的市場(chǎng)規(guī)則。旅游是相對(duì)開放程度較高的領(lǐng)域，但下一步還需要認(rèn)真研究哪些領(lǐng)域應(yīng)該設(shè)負(fù)面清單，哪些領(lǐng)域應(yīng)該加快開放，通過強(qiáng)化規(guī)則意識(shí)，來提高旅游業(yè)的開放程度。
其二，推動(dòng)旅游發(fā)展成果更多進(jìn)入地方政府考核體系�！稕Q定》提出要“完善發(fā)展成果考核評(píng)價(jià)，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度評(píng)定政績(jī)的偏向”。為推動(dòng)生態(tài)文明制度建設(shè)，《決定》還提出，“對(duì)限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核。”旅游業(yè)是與國(guó)家“五位一體”發(fā)展思路銜接很緊密的一個(gè)領(lǐng)域，旅游業(yè)發(fā)展成果與一個(gè)地方的科學(xué)發(fā)展程度有很強(qiáng)的相關(guān)性，因此在旅游改革創(chuàng)新中，有必要在一些旅游目的地加強(qiáng)旅游成果方面的考核，特別是在一些旅游經(jīng)濟(jì)比重很大的限制開發(fā)區(qū)，可以積極探索用旅游資源保護(hù)和利用狀況，旅游業(yè)發(fā)展?fàn)顩r作為衡量地方政府的主要指標(biāo)。
其三，全面發(fā)揮旅游業(yè)在推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化中的作用。《決定》要求“完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制”，同時(shí)要求“產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)。”在旅游資源較豐富的地方，以旅游為動(dòng)力推動(dòng)城鎮(zhèn)化完全符合國(guó)家新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向。值得注意的是，旅游城鎮(zhèn)化有自身的特點(diǎn)和規(guī)律，這需要在國(guó)家推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的過程中，通過改革和創(chuàng)新，有序推進(jìn)旅游城鎮(zhèn)化，為國(guó)家城鎮(zhèn)化建設(shè)作出獨(dú)特的貢獻(xiàn)。此外，在《決定》中還提出，“優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強(qiáng)城市綜合承載力。”目前我國(guó)許多城市在規(guī)劃建設(shè)中，不同程度存在對(duì)快速增長(zhǎng)的旅游休閑需求考慮不足的問題，而在相應(yīng)的管理中，也較少把針對(duì)游客的管理進(jìn)行通盤考慮，這既導(dǎo)致了城市功能的不完善，也降低了游客的滿意度。目前，一些地區(qū)正在嘗試將旅游人口與常住人口一起作為城市規(guī)劃的主要依據(jù)，這些探索無疑對(duì)旅游改革創(chuàng)新具有重要意義，同時(shí)也有利于增強(qiáng)城市的綜合承載力。
其四，充分發(fā)揮旅游在睦鄰、安鄰中的積極作用�！稕Q定》提出，“加快沿邊開放步伐，允許沿邊重點(diǎn)口岸、邊境城市、經(jīng)濟(jì)合作區(qū)在人員往來、加工物流、旅游等方面實(shí)行特殊方式和政策。”過去我國(guó)旅游領(lǐng)域的沿邊開放主要集中在邊境旅游方面，同時(shí)邊境旅游的政策與整個(gè)沿邊開放銜接也不夠緊密。未來旅游的改革創(chuàng)新要積極參與到沿邊開放中去，不僅要為游客在邊境流動(dòng)提供更多便利，還可以積極探索通過政策支持，在邊境地區(qū)共同開發(fā)旅游項(xiàng)目，共同發(fā)展具有邊境特色的旅游產(chǎn)品。
其五，積極提高旅游業(yè)綜合執(zhí)法水平�！稕Q定》提出要“整合執(zhí)法主體，相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制”。在新頒布的《旅游法》中也有綜合執(zhí)法的內(nèi)容。在繼續(xù)完善目前一些地方已有的旅游綜合執(zhí)法機(jī)制外，需要深化改革的是，加快推動(dòng)旅游目的地指定或者設(shè)立統(tǒng)一的旅游投訴受理機(jī)構(gòu)，受理投訴后，根據(jù)各部門的職能，及時(shí)處理相關(guān)涉旅投訴。同時(shí)，在一些旅游熱點(diǎn)地區(qū)，可以探索通過各職能部門統(tǒng)一授權(quán)給一個(gè)綜合性的旅游執(zhí)法機(jī)構(gòu)的方式，設(shè)立旅游警察，對(duì)熱點(diǎn)地區(qū)出現(xiàn)的各種涉旅問題進(jìn)行及時(shí)有效的處理。
其六，在自然資源整合管理中推進(jìn)資源的旅游化利用。三中全會(huì)在生態(tài)文明制度建設(shè)中，對(duì)自然資源管理改革提出了新的要求。提出要“形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。”“健全國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)。”特別值得關(guān)注的是，三中全會(huì)借鑒國(guó)際上的普遍做法，首次提出了“建立國(guó)家公園體制”�？梢灶A(yù)見，這一體制的變革將對(duì)自然資源的管理產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，同時(shí)也會(huì)對(duì)旅游業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。盡管具體的實(shí)施方案還沒有出臺(tái)，但可以預(yù)計(jì)未來的改革必然有助于打破自然資源分割管理的格局，有助于實(shí)現(xiàn)自然資源的保值增值。從旅游業(yè)發(fā)展的角度看，不論哪一類自然資源，旅游業(yè)都能很好地融入其中，無論是建設(shè)部門管理的風(fēng)景名勝區(qū)，還是環(huán)保部門管理的自然保護(hù)區(qū)、林業(yè)部門管理的森林公園、水利部門管理的水利風(fēng)景區(qū)，旅游功能都是必不可少的功能。旅游也因此可以超越部門利益，很好地發(fā)揮促進(jìn)資源保護(hù)和利用的作用。從這個(gè)意義上講，景區(qū)本身的屬性和歸哪個(gè)主管部門管理并不重要，重要的是其能不能在保護(hù)的前提下，實(shí)現(xiàn)資源的有效利用，滿足游客觀光休閑的需要。未來旅游部門應(yīng)該積極主動(dòng)參與到自然資源管理體制的改革中來，在國(guó)家公園等制度設(shè)計(jì)中，全方位地體現(xiàn)旅游發(fā)展的訴求，使國(guó)家公園在促進(jìn)自然資源保護(hù)的同時(shí)，也成為國(guó)民重要的旅游休閑區(qū)。
作者：曾博偉 通訊員：
(責(zé)任編輯：劉巍) 【回到頂部】 【返回上頁】 【關(guān)閉窗口】
相關(guān)新聞
- “旅游綜合改革試點(diǎn)城市”的機(jī)遇與挑戰(zhàn) 2013/12/9 8:53:32
- 從全面深化改革看旅游業(yè)發(fā)展（下） 2013/12/5 11:26:36
- 區(qū)域旅游合作亟須變革創(chuàng)新 2013/12/3 13:24:05
- 旅游業(yè)助推城鄉(xiāng)發(fā)展一體化 2013/12/3 10:21:19
- 從全面深化改革看旅游業(yè)發(fā)展（上） 2013/12/1 17:19:16
旅游動(dòng)態(tài)
地市新聞
