《旅游法》與導游體制改革
http://www.zfkbjt.com 2013-6-10 9:34:56 來源：中國旅游報 點擊：次
《旅游法》對旅游活動各個方面都作出了系統(tǒng)的規(guī)定，其中，涉及導游管理的條款涵蓋了導游管理、導游服務、導游權益保護、導游法律責任等方面，為導游隊伍建設和體制改革提供了法律依據(jù)。本文從個人理解的角度，分析了《旅游法》對導游體制改革的推動。
一、關于導游執(zhí)業(yè)許可
在《旅游法》實施之前，導游執(zhí)業(yè)許可制度是由導游人員資格證和導游證制度組成�！秾в稳藛T管理條例》（以下簡稱《條例》）第三條規(guī)定：“國家實行全國統(tǒng)一的導游人員資格考試制度。具有高級中學、中等專業(yè)學�；蛘咭陨蠈W歷，身體健康、具有適應導游需要的基本知識和語言表達能力的中華人民共和國公民，可以參加導游人員資格考試；經(jīng)考試合格的，由國務院旅游行政部門或者國務院旅游行政部門委托省、自治區(qū)、直轄市人民政府旅游行政部門頒發(fā)導游人員資格證書。”《條例》第四條規(guī)定：“在中華人民共和國境內(nèi)從事導游活動，必須取得導游證。取得導游人員資格證書的，經(jīng)與旅行社訂立勞動合同或者在導游服務公司登記，方可持所訂立的勞動合同或者登記證明材料，向省、自治區(qū)、直轄市人民政府旅游行政部門申請領取導游證。”
也就是說，導游須先取得導游人員資格證，然后與旅行社簽訂勞動合同或者在導游服務公司登記，再取得導游證。
《旅游法》第三十七條規(guī)定：“參加導游資格考試成績合格，與旅行社訂立勞動合同或者在相關旅游行業(yè)組織注冊的人員，可以申請取得導游證。”這表明導游取得導游證執(zhí)業(yè)要有兩個前提：一是獲得“合格”的導游資格考試成績，二是與旅行社訂立勞動合同或者在相關旅游行業(yè)組織注冊。因此導游的執(zhí)業(yè)許可將與導游資格考試成績以及旅游行業(yè)組織緊密相關。一方面，我國目前約有七成導游登記在導游服務公司等機構（即社會導游），對社會導游的管理可能會向行業(yè)組織管理的模式發(fā)展，而旅游行業(yè)組織的范圍及職能、旅游行業(yè)組織管理以及導游注冊辦法等需要明確；另一方面，導游考試制度可能需要新的發(fā)展，包括導游考試的組織、考試成績合格的認定、跨區(qū)域考試成績的認定、成績的有效期及過期后的處理辦法等；導游考試為導游隊伍整體素質(zhì)以及服務質(zhì)量奠定了基礎，今后在導游考試方面可以考慮做一些調(diào)整，比如，適當提高參加考試的門檻并明確成績的有效期，以便提高導游隊伍整體素質(zhì)，并為導游管理和服務提供基礎。導游注冊制度的研究制定則有望改進和加強社會導游管理與權益保障。
二、關于導游薪酬
《條例》沒有關于導游薪酬及收入保障的明確規(guī)定。而《旅游法》第三十八條則明確規(guī)定：“旅行社應當與其聘用的導游依法訂立勞動合同，支付勞動報酬，繳納社會保險費用。旅行社臨時聘用導游為旅游者提供服務的，應當全額向導游支付本法第六十條第三款規(guī)定的導游服務費用。旅行社不得要求導游墊付費用或向導游收取任何費用。”
第六十條第三款的規(guī)定是：“安排導游為旅游者提供服務的，應當在包價旅游合同中載明導游服務費用”。
這兩個條款確立了與旅游社訂立勞動合同的導游（即專職導游）按照勞動合同取得報酬及社保、社會導游根據(jù)提供的服務獲得導游服務費的薪酬制度。按照《旅游法》的規(guī)定，旅行社不論是安排自己的專職導游還是臨時聘用社會導游為旅游者提供服務，都應當在包價旅游合同中載明導游服務費用。
目前，導“游”成導“購”成為業(yè)內(nèi)比較突出的問題。一些地區(qū)的導游主要收入是靠安排購物、增加自費項目獲得的回扣，旅行社不僅不向導游支付帶團服務的勞動報酬，甚至還要求導游按游客人數(shù)向旅行社支付費用以獲得帶團的機會，有的旅行社甚至要求導游墊付游客住宿等接待費用。
《旅游法》明確了薪酬框架體系，確立了專職導游的勞動收入保障以及社會導游的導游服務費收入，尤其是在第三十八條中明確規(guī)定“旅行社安排導游為團隊旅游提供服務的，不得要求導游墊付或者向導游收取任何費用”，從法律層面為扭轉導游收入結構不合理的狀況、保障導游人員合法權益提供了支撐保障。
《旅游法》的上述條款為旅游行政部門研究、推動落實專職導游的勞動收入保障和社會導游的導游服務費，建立明確、具體、全面的導游薪酬制度，包括服務費標準、支付方式、監(jiān)督管理措施以及旅行社雇傭社會導游合同范本等提供了法律依據(jù)。
三、關于導游執(zhí)業(yè)
《條例》第九條規(guī)定：“導游人員進行導游活動，必須經(jīng)旅行社委派。導游人員不得私自承攬或者以其他任何方式直接承攬導游業(yè)務，進行導游活動。”
《旅游法》肯定了這一制度，其第四十條明確規(guī)定：“導游和領隊為旅游者提供服務必須接受旅行社委派，不得私自承攬導游和領隊業(yè)務。”該條款進一步強調(diào)了只要導游為旅游者提供服務，必須接受旅行社委派。這從法律上明確了旅行社委派導游服務的導游執(zhí)業(yè)制度。
經(jīng)過旅行社委派,導游才能從事導游服務，導游脫離旅行社單獨提供服務不為《旅游法》所允許，即使被委派導游不是與旅行社訂立勞動合同的正式員工也不行。進一步分析，這一制度規(guī)定實質(zhì)上是將導游服務作為旅行社所提供的旅游產(chǎn)品不可分割的一部分，導游服務不可能脫離旅行社單獨存在，而其旅游服務的品質(zhì)保障等責任，也一并由旅行社承擔。
筆者認為，這不意味著否定了導游服務社會化，不能把導游服務社會化與導游自由職業(yè)化相混淆。導游服務社會化強調(diào)導游作為全社會全行業(yè)共享的資源，符合導游工作靈活性和流動性等特征，符合旅游行業(yè)運行的需要。而導游自由職業(yè)化意味著導游成為自由職業(yè)者，可以象其他自由職業(yè)者一樣直接與團隊或旅游者進行交易。
總之，《旅游法》的實施將促進導游管理的新發(fā)展，并為導游管理體制改革的一些重點和難點指明方向，導游管理部門應研究制定一些相應的執(zhí)行規(guī)則和貫徹措施。
一、關于導游執(zhí)業(yè)許可
在《旅游法》實施之前，導游執(zhí)業(yè)許可制度是由導游人員資格證和導游證制度組成�！秾в稳藛T管理條例》（以下簡稱《條例》）第三條規(guī)定：“國家實行全國統(tǒng)一的導游人員資格考試制度。具有高級中學、中等專業(yè)學�；蛘咭陨蠈W歷，身體健康、具有適應導游需要的基本知識和語言表達能力的中華人民共和國公民，可以參加導游人員資格考試；經(jīng)考試合格的，由國務院旅游行政部門或者國務院旅游行政部門委托省、自治區(qū)、直轄市人民政府旅游行政部門頒發(fā)導游人員資格證書。”《條例》第四條規(guī)定：“在中華人民共和國境內(nèi)從事導游活動，必須取得導游證。取得導游人員資格證書的，經(jīng)與旅行社訂立勞動合同或者在導游服務公司登記，方可持所訂立的勞動合同或者登記證明材料，向省、自治區(qū)、直轄市人民政府旅游行政部門申請領取導游證。”
也就是說，導游須先取得導游人員資格證，然后與旅行社簽訂勞動合同或者在導游服務公司登記，再取得導游證。
《旅游法》第三十七條規(guī)定：“參加導游資格考試成績合格，與旅行社訂立勞動合同或者在相關旅游行業(yè)組織注冊的人員，可以申請取得導游證。”這表明導游取得導游證執(zhí)業(yè)要有兩個前提：一是獲得“合格”的導游資格考試成績，二是與旅行社訂立勞動合同或者在相關旅游行業(yè)組織注冊。因此導游的執(zhí)業(yè)許可將與導游資格考試成績以及旅游行業(yè)組織緊密相關。一方面，我國目前約有七成導游登記在導游服務公司等機構（即社會導游），對社會導游的管理可能會向行業(yè)組織管理的模式發(fā)展，而旅游行業(yè)組織的范圍及職能、旅游行業(yè)組織管理以及導游注冊辦法等需要明確；另一方面，導游考試制度可能需要新的發(fā)展，包括導游考試的組織、考試成績合格的認定、跨區(qū)域考試成績的認定、成績的有效期及過期后的處理辦法等；導游考試為導游隊伍整體素質(zhì)以及服務質(zhì)量奠定了基礎，今后在導游考試方面可以考慮做一些調(diào)整，比如，適當提高參加考試的門檻并明確成績的有效期，以便提高導游隊伍整體素質(zhì)，并為導游管理和服務提供基礎。導游注冊制度的研究制定則有望改進和加強社會導游管理與權益保障。
二、關于導游薪酬
《條例》沒有關于導游薪酬及收入保障的明確規(guī)定。而《旅游法》第三十八條則明確規(guī)定：“旅行社應當與其聘用的導游依法訂立勞動合同，支付勞動報酬，繳納社會保險費用。旅行社臨時聘用導游為旅游者提供服務的，應當全額向導游支付本法第六十條第三款規(guī)定的導游服務費用。旅行社不得要求導游墊付費用或向導游收取任何費用。”
第六十條第三款的規(guī)定是：“安排導游為旅游者提供服務的，應當在包價旅游合同中載明導游服務費用”。
這兩個條款確立了與旅游社訂立勞動合同的導游（即專職導游）按照勞動合同取得報酬及社保、社會導游根據(jù)提供的服務獲得導游服務費的薪酬制度。按照《旅游法》的規(guī)定，旅行社不論是安排自己的專職導游還是臨時聘用社會導游為旅游者提供服務，都應當在包價旅游合同中載明導游服務費用。
目前，導“游”成導“購”成為業(yè)內(nèi)比較突出的問題。一些地區(qū)的導游主要收入是靠安排購物、增加自費項目獲得的回扣，旅行社不僅不向導游支付帶團服務的勞動報酬，甚至還要求導游按游客人數(shù)向旅行社支付費用以獲得帶團的機會，有的旅行社甚至要求導游墊付游客住宿等接待費用。
《旅游法》明確了薪酬框架體系，確立了專職導游的勞動收入保障以及社會導游的導游服務費收入，尤其是在第三十八條中明確規(guī)定“旅行社安排導游為團隊旅游提供服務的，不得要求導游墊付或者向導游收取任何費用”，從法律層面為扭轉導游收入結構不合理的狀況、保障導游人員合法權益提供了支撐保障。
《旅游法》的上述條款為旅游行政部門研究、推動落實專職導游的勞動收入保障和社會導游的導游服務費，建立明確、具體、全面的導游薪酬制度，包括服務費標準、支付方式、監(jiān)督管理措施以及旅行社雇傭社會導游合同范本等提供了法律依據(jù)。
三、關于導游執(zhí)業(yè)
《條例》第九條規(guī)定：“導游人員進行導游活動，必須經(jīng)旅行社委派。導游人員不得私自承攬或者以其他任何方式直接承攬導游業(yè)務，進行導游活動。”
《旅游法》肯定了這一制度，其第四十條明確規(guī)定：“導游和領隊為旅游者提供服務必須接受旅行社委派，不得私自承攬導游和領隊業(yè)務。”該條款進一步強調(diào)了只要導游為旅游者提供服務，必須接受旅行社委派。這從法律上明確了旅行社委派導游服務的導游執(zhí)業(yè)制度。
經(jīng)過旅行社委派,導游才能從事導游服務，導游脫離旅行社單獨提供服務不為《旅游法》所允許，即使被委派導游不是與旅行社訂立勞動合同的正式員工也不行。進一步分析，這一制度規(guī)定實質(zhì)上是將導游服務作為旅行社所提供的旅游產(chǎn)品不可分割的一部分，導游服務不可能脫離旅行社單獨存在，而其旅游服務的品質(zhì)保障等責任，也一并由旅行社承擔。
筆者認為，這不意味著否定了導游服務社會化，不能把導游服務社會化與導游自由職業(yè)化相混淆。導游服務社會化強調(diào)導游作為全社會全行業(yè)共享的資源，符合導游工作靈活性和流動性等特征，符合旅游行業(yè)運行的需要。而導游自由職業(yè)化意味著導游成為自由職業(yè)者，可以象其他自由職業(yè)者一樣直接與團隊或旅游者進行交易。
總之，《旅游法》的實施將促進導游管理的新發(fā)展，并為導游管理體制改革的一些重點和難點指明方向，導游管理部門應研究制定一些相應的執(zhí)行規(guī)則和貫徹措施。
作者：熊 濤 通訊員：
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