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    納入法律規(guī)范和調(diào)整的內(nèi)容必須是社會(huì)中亟須規(guī)范和調(diào)整的事項(xiàng)，絕不能照抄照搬有關(guān)國(guó)際組織的所謂權(quán)威定義，畢竟中國(guó)有自己的特殊國(guó)情。

    制定《旅游法》，在我國(guó)是一項(xiàng)填補(bǔ)法律空白的立法活動(dòng)，其重要性、現(xiàn)實(shí)意義和歷史意義都不言而喻，因而備受關(guān)注。要制定一部滿(mǎn)足社會(huì)現(xiàn)實(shí)需要，系統(tǒng)規(guī)范和調(diào)整我國(guó)全部旅游活動(dòng)和旅游法律關(guān)系，切實(shí)保障游客和旅游經(jīng)營(yíng)者及其他相關(guān)各方的合法權(quán)益，促進(jìn)中國(guó)旅游事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的 《旅游法》，對(duì)立法者是一個(gè)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

    那么，我國(guó)旅游立法的關(guān)鍵問(wèn)題都有哪些呢?有人說(shuō)，規(guī)劃、管理、安全，一個(gè)都不能少。當(dāng)然這是就宏觀而言的。如果從微觀和具體環(huán)節(jié)上講，《旅游法》規(guī)范和調(diào)整的范圍更為廣泛，諸如旅游合同訂立、運(yùn)輸服務(wù)、導(dǎo)游服務(wù)、旅游者權(quán)益保護(hù)等在內(nèi)的許多內(nèi)容都不能遺漏，這都毫無(wú)疑問(wèn)。不過(guò)，它們都有一個(gè)最基本的前提，那就是恰當(dāng)界定旅游的概念，正確劃定旅游的范圍。因?yàn)檫@是《旅游法》為旅游各方設(shè)定權(quán)利義務(wù)的基礎(chǔ)，否則《旅游法》規(guī)定的全部制度、措施和保障都會(huì)淪為空中樓閣。

    關(guān)于這個(gè)問(wèn)題，全國(guó)人大常委會(huì)在審議這部法律草案過(guò)程中，委員們已經(jīng)提出了不同意見(jiàn)。不少委員建議科學(xué)界定旅游的內(nèi)涵，明確劃定旅游的外延，從而讓法律便于遵守和執(zhí)法。我們完全贊同這些意見(jiàn)。旅游立法決不能像現(xiàn)在這樣“跑馬圈地”，規(guī)范和調(diào)整的范圍過(guò)于寬泛是《旅游法》不能承受之重。

    據(jù)報(bào)道，《旅游法》草案第二條對(duì)“旅游”概念的描述是，“自然人為休閑、娛樂(lè)、游覽、度假、探親訪友、就醫(yī)療養(yǎng)、購(gòu)物、參加會(huì)議或從事經(jīng)濟(jì)、文化、體育、宗教活動(dòng)，離開(kāi)常住地到其他地方，連續(xù)停留時(shí)間不超過(guò)12個(gè)月，并且主要目的不是通過(guò)所從事的活動(dòng)獲取報(bào)酬的行為”。按照漢語(yǔ)語(yǔ)法進(jìn)行理解，這個(gè)“旅游”概念無(wú)所不包，幾乎涵蓋了現(xiàn)代人的全部工作、生活、學(xué)習(xí)和休閑活動(dòng)，等于把一個(gè)自然人的全部活動(dòng)都納入到《旅游法》的規(guī)范和調(diào)整范圍。這顯然既不符合社會(huì)實(shí)際，也不符合法律實(shí)際。一方面，一部無(wú)所不包的《旅游法》讓其他法律如何自處;另一方面，一部《旅游法》不可能也無(wú)力承受如此繁重的任務(wù)。

    道理很簡(jiǎn)單，將“開(kāi)會(huì)”、“看病”都?xì)w入旅游，其中涉及的各項(xiàng)活動(dòng)和各種法律關(guān)系，豈是《旅游法》能夠規(guī)范和調(diào)整的?更不是旅游主管部門(mén)能夠包攬一切，完成監(jiān)管任務(wù)的。不可否認(rèn)，當(dāng)前的許多會(huì)議都暗含一些旅游活動(dòng)，甚至成為公職人員腐敗的重要通道。但要防止借會(huì)議之名公款旅游，決不是《旅游法》能夠規(guī)范和防止的。從性質(zhì)和宗旨上看這部法律根本不可能規(guī)定這些反腐內(nèi)容，否則就會(huì)不倫不類(lèi)。至于會(huì)議過(guò)程中的公款旅游問(wèn)題，主要靠規(guī)范和調(diào)整公款支付和監(jiān)管的預(yù)算法等相關(guān)法律來(lái)完成。當(dāng)然，對(duì)于已經(jīng)出現(xiàn)的公務(wù)活動(dòng)委托旅行社代理的情形，是否能夠?qū)⑵渫耆珰w入旅游活動(dòng)，也不能因?yàn)槁眯猩绲膮⑴c而一概而論。

    必須認(rèn)識(shí)到，納入法律規(guī)范和調(diào)整的內(nèi)容必須是社會(huì)中亟須規(guī)范和調(diào)整的事項(xiàng)，絕不能照抄照搬有關(guān)國(guó)際組織的所謂“權(quán)威”定義，畢竟中國(guó)有自己的特殊國(guó)情。因此，界定清楚“旅游”的概念應(yīng)當(dāng)作為修改《旅游法》草案的首要工作。