首席記者 李紅 記者 郭躍華

　　核心提示

　　今年，我省旅游業(yè)總收入要達(dá)到2626億元。這是《2011年加快旅游業(yè)發(fā)展工作方案》中對我省旅游業(yè)發(fā)展描繪的“經(jīng)濟(jì)美景”。

　　現(xiàn)如今，旅游不僅在我省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中占有舉足輕重的地位，而且已成為人們生活中不可或缺的一部分。如何通過立法更好地保護(hù)旅游者權(quán)益，促進(jìn)旅游業(yè)的發(fā)展，已成為當(dāng)務(wù)之急。

　　昨日召開的全省旅游法制工作座談會上，與會各方圍繞去年12月29日出爐的《中華人民共和國旅游法（草案第一稿）》，結(jié)合河南實(shí)際提出了旅游業(yè)立法的“河南聲音”。這些“聲音”將匯總后提交全國人大旅游法起草組。

　　旅游立法河南聲音：

　　● 問題：旅游市場低價競爭，虛假宣傳；就餐質(zhì)量差，住宿條件大打折扣；零團(tuán)費(fèi)、負(fù)團(tuán)費(fèi)……

　　● 聲音：健全“旅游合同”，理順旅游管理體制；明確游客基本權(quán)利，確立游客精神損害賠償制度等，保障游客權(quán)益；明確導(dǎo)游地位，規(guī)范從業(yè)行為，完善管理體制，建立完善的導(dǎo)游社會保障制度

　　立法進(jìn)展：

　　旅游法千呼萬喚已見端倪

　　“旅游法是改革開放初期就啟動的立法項(xiàng)目之一，曾列入七屆全國人大常委會立法規(guī)劃和國務(wù)院立法計劃，上世紀(jì)90年代初期，國家旅游局曾擬出法律草案并在一定范圍內(nèi)征求過意見。由于當(dāng)時我國旅游業(yè)尚處于起步階段，有關(guān)方面對該法涉及的一些重要問題認(rèn)識不盡一致，有關(guān)旅游管理的行業(yè)法規(guī)和地方性法規(guī)基本上還是空白。立法條件不成熟，立法經(jīng)驗(yàn)積累不夠，因而這部法律草案未能提請審議。”河南省旅游局副局長王玉寶說。

　　這一等，就是近20年。2009年12月份，全國人大財經(jīng)委員會召開會議成立旅游法起草組并舉行了起草組第一次全體會議。這標(biāo)志著旅游立法工作正式啟動。

　　“起草領(lǐng)導(dǎo)小組組長是全國人大財經(jīng)委主任、委員石秀詩，他是咱們河南老鄉(xiāng)。上個月，石秀詩主任還帶隊(duì)專程來河南進(jìn)行了為期5天的旅游立法調(diào)研。”王玉寶說。

　　由于剛在北京參加過由旅游法起草小組召集的立法研討會，王玉寶對旅游法立法的進(jìn)展了然于胸。

　　“去年12月，已經(jīng)形成了正式的法律草案第一稿。立法工作計劃在兩年內(nèi)完成，爭取2012年提請全國人大常委會審議通過。”王玉寶說。

　　立法思路：

　　采取綜合模式力避部門利益

　　“近年來，我國旅游業(yè)發(fā)展迅速，在規(guī)模上已接近西方旅游業(yè)發(fā)達(dá)的國家，但發(fā)展質(zhì)量和管理水平仍有較大差距。”王玉寶說，旅游管理涉及多個領(lǐng)域和行業(yè)，迫切需要加快制定一部綜合性的旅游法，從而明確旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的措施和要求，明確旅游者權(quán)益保障，確立統(tǒng)一的市場規(guī)則和規(guī)范，建立國家旅游發(fā)展綜合協(xié)調(diào)機(jī)制等。

　　“旅游立法應(yīng)當(dāng)把規(guī)范、細(xì)化各市場主體間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系作為重點(diǎn)，通過加強(qiáng)行政監(jiān)管和司法救濟(jì)來解決旅游市場存在的混亂問題。需要在法律中確定產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向，明確旅游者、旅游經(jīng)營者、管理者之間的責(zé)權(quán)關(guān)系，規(guī)范旅游資源開發(fā)、保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展，并通過建立旅游業(yè)發(fā)展綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，解決有關(guān)交通、景區(qū)、住宿、餐飲、娛樂、購物及安全等多個環(huán)節(jié)的管理職責(zé)等問題。”

　　“一定要有這樣一種思想：旅游法是一部綜合性的法，是旅游的大法，不是為旅游部門立的法，也不是單純的行政管理法，而是行政法加民商法加促進(jìn)法等的綜合性法規(guī)。不能從旅游部門一家的角度來看問題，不能站在部門利益考慮立法。”王玉寶說。

　　對此，河南大學(xué)歷史文化學(xué)院教授劉坤太也有相同的看法。他說：“旅游法的制定對旅游業(yè)來說具有跨時代意義，旅游業(yè)界、旅游管理界、旅游學(xué)界都非常關(guān)心。正因?yàn)槿绱�，�?yīng)當(dāng)對旅游法的條文內(nèi)容報以高度理性的關(guān)注，避免因?yàn)閷Ρ绢I(lǐng)域的偏愛而在國家大法里規(guī)定不適當(dāng)，或者遺漏一些重要的條款，影響國家大法的合理性和嚴(yán)謹(jǐn)性，影響旅游行業(yè)的健康發(fā)展。”

　　另外，他還提出：“各級政府應(yīng)根據(jù)本地旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際，適時編制旅游規(guī)劃�，F(xiàn)實(shí)中，各地政府因?yàn)橘Y金的原因，沒有能力編制旅游規(guī)劃，把編制旅游規(guī)劃的權(quán)力委托給了企業(yè)或其他社會團(tuán)體。企業(yè)和團(tuán)體更多地考慮了他們集團(tuán)內(nèi)部的利益，無法做到公平、公正，在用水用地、資源利益保護(hù)、當(dāng)?shù)鼐用癖Ｗo(hù)、旅游地基礎(chǔ)建設(shè)、旅游地文化本色保護(hù)等方面會出現(xiàn)許多問題，形成了不好的影響。”

　　劉坤太認(rèn)為，旅游規(guī)劃的編制工作應(yīng)由具備國家認(rèn)定相應(yīng)資質(zhì)的法人團(tuán)體承擔(dān)，任何個人不得強(qiáng)迫編制團(tuán)體將不適當(dāng)?shù)膬?nèi)容寫入旅游規(guī)劃。

　　立法困境：

　　產(chǎn)業(yè)鏈長，存在條塊分割格局

　　“無資質(zhì)經(jīng)營，低價競爭，虛假宣傳廣告，嚴(yán)重?fù)p害了旅游者和經(jīng)營者的合法權(quán)益，擾亂了市場秩序。”王玉寶說，“究其原因，旅游產(chǎn)業(yè)鏈長、關(guān)聯(lián)行業(yè)多、市場化程度高，在我國行政管理體制和現(xiàn)有法律框架下形成了條塊分割的管理格局，難以實(shí)施綜合治理，依靠行政規(guī)范很難取得成效，需要進(jìn)一步健全"旅游合同"等民商法規(guī)則。因此，我國亟須旅游綜合立法，建立符合中國旅游業(yè)實(shí)際情況和發(fā)展要求的綜合監(jiān)管體系。”

　　那么，能不能通過立法的方式把旅游的管理體制給理順？鄭州大學(xué)旅游學(xué)院院長杜書云說：“現(xiàn)在旅游景點(diǎn)有旅游局管的，有文物局管的，有林業(yè)局管的，有些地方還由旅委會來管理。不少地方景區(qū)有局長，旅游局也有局長，兩者如果是平級的話，還會出現(xiàn)很多問題。”

　　“另外，20世紀(jì)90年代以來，互聯(lián)網(wǎng)飛速發(fā)展，對旅游業(yè)產(chǎn)生了非常大的影響，旅游業(yè)發(fā)生很大的變化，旅行社的經(jīng)營形式發(fā)生很大的變化，特別是在線旅游，比如在國外，手機(jī)電子商務(wù)已經(jīng)是在線旅游一個很重要的點(diǎn)。手機(jī)的預(yù)訂功能，機(jī)場的接機(jī)、酒店的入住以及識別功能，全都可以依靠手機(jī)來完成。在線旅游這樣的新形式，怎樣通過法律的形式來規(guī)范，草案中沒有涉及。”杜書云說。

　　打著開發(fā)的旗號，在風(fēng)景保護(hù)區(qū)私采濫炸，這種現(xiàn)象并不少見。“現(xiàn)在風(fēng)景區(qū)內(nèi)人造的東西越來越多，有些經(jīng)營不下去了，干脆關(guān)門走人，不僅形成了大量建筑垃圾，也破壞了原生態(tài)環(huán)境。”河南大學(xué)歷史文化學(xué)院教授謝清溪說。

　　省旅游局規(guī)劃發(fā)展處處長李延慶說：“旅游立法中亟須明確執(zhí)法主體是誰，游行業(yè)主管部門是干什么的。”

　　“我國部分地方旅游資源存在盲目開發(fā)、過度利用，導(dǎo)致景觀受損、環(huán)境破壞、生態(tài)退化等現(xiàn)象。在旅游產(chǎn)品開發(fā)中，也存在低水平開發(fā)、重復(fù)建設(shè)、惡性競爭的問題。原因之一就是旅游資源保護(hù)和規(guī)劃體系不完善、不健全，旅游規(guī)劃的科學(xué)性不夠，規(guī)劃得不到很好落實(shí)。”王玉寶說，這就需要通過旅游立法，明確旅游規(guī)劃的內(nèi)容、原則和法律地位，為建立健全旅游資源保護(hù)和科學(xué)規(guī)劃的制度體系提供法律依據(jù)。

　　王玉寶認(rèn)為，處理好旅游資源保護(hù)與合理開發(fā)利用的關(guān)系是旅游立法的一項(xiàng)重要內(nèi)容。為此，要做好旅游法與土地法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法、文物保護(hù)法、環(huán)境保護(hù)法、森林法、草原法以及風(fēng)景名勝區(qū)條例、自然保護(hù)區(qū)條例等法律法規(guī)的銜接，并通過立法對旅游發(fā)展規(guī)劃、旅游功能區(qū)規(guī)劃的編制進(jìn)行規(guī)范。

　　立法期待：

　　提升服務(wù)質(zhì)量保障游客權(quán)益

　　住宿條件大打折扣、就餐質(zhì)量差、行程倉促像打仗……很多人對旅游既懷有期待，也有著種種恐懼。

　　王玉寶說，必須通過旅游立法明確各類旅游企業(yè)和從業(yè)人員的權(quán)利義務(wù)，完善管理體制和保障機(jī)制，從制度上保障服務(wù)質(zhì)量的不斷提升。比如：高星級賓館存在的重“硬件”、輕“軟件”、服務(wù)質(zhì)量不高的現(xiàn)象；部分旅游企業(yè)誠信缺失現(xiàn)象；旅游從業(yè)人員平均素質(zhì)不夠高等問題。

　　“目前旅游市場上存在的損害旅游者合法權(quán)益的各種問題，依照現(xiàn)行法律法規(guī)很難予以徹底解決。”王玉寶說，“例如現(xiàn)行法律也保護(hù)消費(fèi)者的知情權(quán)，但旅游消費(fèi)中信息不對稱的現(xiàn)象突出，旅游者知情權(quán)應(yīng)得到更大程度的保護(hù)。另外，按照現(xiàn)行法律，由于旅游相關(guān)服務(wù)者的原因發(fā)生意外而造成旅游者重大損失的，現(xiàn)實(shí)中多先由旅行社對旅游者承擔(dān)責(zé)任。而旅行社需要相應(yīng)的保險保障制度，才能承擔(dān)起對游客的賠付責(zé)任。再者，旅游者尋求權(quán)益保護(hù)的途徑不暢。為了充分保護(hù)旅游者合法權(quán)益，迫切需要針對旅游的特殊性制定旅游法，從明確旅游消費(fèi)者、旅游經(jīng)營者之間的權(quán)利義務(wù)，明確旅游合同中的特殊規(guī)定，完善旅游者權(quán)利救濟(jì)途徑等方面作出法律規(guī)定。”

　　王玉寶說：“當(dāng)前旅游經(jīng)營中產(chǎn)生的糾紛，如旅客購物糾紛、飯店物品保管責(zé)任認(rèn)定、游客意外傷害等，各地在執(zhí)法監(jiān)督工作中存在相同性質(zhì)的糾紛處理依據(jù)不同、處理結(jié)果差異大等情況。特別是一些涉及旅游經(jīng)營與游客利益的基本民事制度，難以通過現(xiàn)行行政法規(guī)作出規(guī)范，影響到游客利益的保護(hù)。”

　　“要將旅游者權(quán)益保障作為立法的基本理念，從多環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)對旅游者合法權(quán)益的保障，包括明確旅游者的基本權(quán)利，確立旅游者精神損害賠償制度和旅游經(jīng)營者對有關(guān)損害的現(xiàn)行賠付制度，完善旅游者隱私權(quán)保護(hù)制度，建立旅游者權(quán)利救濟(jì)制度等。”

　　立法建議：

　　從法律層面上杜絕“零團(tuán)費(fèi)”

　　今年春節(jié)期間，來自安徽的張氏夫婦不滿香港導(dǎo)游因自己無購物而惡言相向，與這名女導(dǎo)游爭執(zhí)打斗，引起業(yè)界震驚。相關(guān)專家認(rèn)為，這與香港導(dǎo)游的薪酬制度不無關(guān)系。知情人士指出，目前很多香港導(dǎo)游都是“自由人”，沒有底薪，可以帶不同旅行社的團(tuán)。若帶的是低價團(tuán)，游說游客購物的提成便成為他們的主要收入來源。一旦游客不購物，他們就可能使用不當(dāng)手段使游客就范。

　　"社會地位低微、社會保障缺失、整體素質(zhì)偏低"，調(diào)研中，旅游業(yè)界代表用這樣來描述導(dǎo)游人員目前的現(xiàn)狀。

　　謝清溪說：“在現(xiàn)代旅游的發(fā)展中，旅游"零團(tuán)費(fèi)"和"負(fù)團(tuán)費(fèi)"實(shí)質(zhì)上是一種欺詐行為。"零團(tuán)費(fèi)"和"負(fù)團(tuán)費(fèi)"主要是依靠旅行過程中對額外項(xiàng)目的收費(fèi)、降低接待的標(biāo)準(zhǔn)、減少開支、安排購買活動來彌補(bǔ)收入，擾亂了旅游市場的秩序，影響了旅游業(yè)的健康發(fā)展，從法律的層面上應(yīng)該杜絕。如果出現(xiàn)這種現(xiàn)象就視為違法，旅游企業(yè)就可以由價格競爭向品牌競爭轉(zhuǎn)變。旅行社的服務(wù)應(yīng)實(shí)行明碼標(biāo)價，強(qiáng)化旅游合同的管理，強(qiáng)化旅行社和游客的合同管理，強(qiáng)化旅行社和導(dǎo)游的合同管理，強(qiáng)化旅行社和旅行社的合同管理。對違約的行為，要進(jìn)行法律的追究。”

　　很多業(yè)界代表認(rèn)為，導(dǎo)游的現(xiàn)狀與管理體制與當(dāng)前旅游市場存在的問題具有較大的關(guān)聯(lián)性。因此，要通過制定旅游法明確導(dǎo)游的地位，保障其合法權(quán)益，規(guī)范其從業(yè)行為，并進(jìn)一步完善其管理體制。

　　“現(xiàn)在導(dǎo)游的社會地位低、社會保障低、工資待遇低。要解決這一問題，在導(dǎo)游管理上要以人為本，建立完善導(dǎo)游社會保障制度。為導(dǎo)游購買養(yǎng)老金、失業(yè)金和醫(yī)療保險金，這樣導(dǎo)游才能一心撲到工作當(dāng)中。建立合理的導(dǎo)游基本工資制度。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在有的導(dǎo)游的基本工資才300元，這樣導(dǎo)游為了生活，必須要從游客的身上得到利益。旅行社應(yīng)根據(jù)其他員工的薪金水平，合理確定導(dǎo)游的基本工資。草案中，也應(yīng)該將小費(fèi)的問題明確化。” 謝清溪說。