聯(lián)合國電子政務調(diào)研評估體系的特點和啟示
http://www.zfkbjt.com 2010-5-7 來源：《情報科學》2010年第3期 點擊：次
2 對中國電子政務評估體系建設的啟示
�、旁u估主體： 引用專業(yè)力量， 盡可能地利用資源， 實現(xiàn)全面評估。電子政務評估可以采取兩種模式： 一種是以加強內(nèi)部管理、內(nèi)部控制為主的內(nèi)評估，由政府機構(gòu)執(zhí)行，這種模式的采用能促使政府深入了解社會公眾需求， 并能以行政權(quán)力保障績效評估得到有力推行，保證評估結(jié)果得以運用。另一種以外部監(jiān)督、外部評價為主的外評估，由第三方機構(gòu)或社會公眾執(zhí)行。其中，選擇第三方機構(gòu)作為績效評估主體具有明顯的智力優(yōu)勢， 能有效保證評估的公正性；而選擇社會公眾作為評估主體，可以按照具有廣泛代表性的社會公眾的主觀需求、愿望、價值觀并根據(jù)社會公眾對電子政務效果的滿意度進行評估，以充分考察電子政務對公眾需求的滿足度和公眾對電子政務的滿意度，體現(xiàn)對公眾負責、以公眾需求為導向的政府理念。聯(lián)合國作為一個公共組織，屬于外評估模式， 但它與其他第三方機構(gòu)所進行的電子政務評估所不同的是， 盡管它自身已然占有資源和權(quán)威優(yōu)勢，但是它仍然主動引入專業(yè)力量，即與ASPA 強強聯(lián)合共同評估， 從而把自身的良好職業(yè)素質(zhì)與ASPA 的高強專業(yè)能力結(jié)合起來， 在可以利用的人類、金融資源的基礎(chǔ)上再輔以專業(yè)資源優(yōu)勢，不僅使評估指標體系相對完善，且能獨立地承擔評估職責，有效地發(fā)揮了集合優(yōu)勢， 充分地展現(xiàn)了評估結(jié)果的權(quán)威性。如果我國各級政府在進行電子政務評估時都能把政府對自身評估與接受第三方機構(gòu)評估、鼓勵公眾參與評估等很好地結(jié)合起來， 再有效地引用專業(yè)力量，如聘請專家參與評估等，實現(xiàn)內(nèi)、外部評估主體的多元化結(jié)合，那么，評估主體的片面性、狹隘性將有望解決，評估過程的科學性、嚴謹性能有望保證，評估結(jié)果的中立性、公正性將有望達成，而真正意義上的電子政務的全面評估才有望最終實現(xiàn)。
�、圃u估導向： 分析主要問題， 盡可能地納入指標，促成聯(lián)動效應。聯(lián)合國每年都從全球電子政務發(fā)展所面對的共性難題中提煉評估主題， 并盡可能地把它反映在指標體系的內(nèi)容中。我國也應深入研究和分析在目前發(fā)展階段各級政府和部門電子政務建設面臨的共性問題以及公眾對信息和服務的主要要求，把這些問題和要求羅列出來，認真分析它們之間的因果關(guān)系、主次關(guān)系和權(quán)衡關(guān)系，抓住其中的主要原因、主要矛盾和主要關(guān)心的共性要求，并把它們都設計為具體的評估指標，這樣一來，電子政務評估指標體系就能比較全面、具體地反映各級政府和部門在進行電子政務建設過程中的實質(zhì)要求以及公眾對政府提供公共信息和服務的迫切需求， 如果多元化的評估主體能夠合理地利用這些指標進行評估，就可以據(jù)此分析出不同評估對象存在的問題和不足，借以規(guī)范和引導各級政府和部門的電子政務建設的過程和方向。當然， 通過這些主要問題和要求的解決，還有望產(chǎn)生聯(lián)動效應，最終帶動其他問題和要求的有效解決， 從而對電子政務建設起到實質(zhì)性的推動作用，產(chǎn)生實質(zhì)性的效果。
�、窃u估對象： 確定評估范圍， 盡可能地排除例外，激勵與鞭策同步。在我國政府主導的電子政務評估中，有些政府或部門因為自身建設的內(nèi)容少、質(zhì)量低、效果差， 自知在評估結(jié)果排序中會處于不利位置，就采取各種辦法推諉以逃脫被評估，如果我們使用“例外”原則允許一些政府或部門不參與評估，就難以起到鼓勵先進和鞭策落后的效果， 也難以保證評估的全面性、公信力和權(quán)威度。借鑒聯(lián)合國電子政務評估的做法， 就是政府一旦對評估對象范圍進行了圈定，任何一級政府和部門都不能使用“例外”原則置身評估范圍之外。當然，為了更加有效地規(guī)范評估工作并應用評估結(jié)果， 政府還可以并也應該將電子政務評估結(jié)果計入政府和部門績效評估總分中，作為考核其政績、影響其利益的一項重要內(nèi)容，以制約評估范圍的隨意改變并保證評估結(jié)果得到合理應用。
�、仍u估指標： 穩(wěn)定評估內(nèi)容， 盡可能地全面考察，重視準備與參與。聯(lián)合國注意保持評估指標的相對穩(wěn)定性，使其不因發(fā)展環(huán)境的變化而大幅度變動，這樣既有助于產(chǎn)生連續(xù)的影響力， 以便發(fā)揮引導作用， 同時也有助于對不同年度的評估結(jié)果進行橫向和縱向比較，以便各國對自身發(fā)展水平準確認知。我國在設計電子政務評估指標時，也應借鑒這一點，使年度間的指標設置變動幅度不宜過大， 以充分發(fā)揮引導作用，并使各政府和部門明晰彼此的差距，知道應在哪些方面努力。
聯(lián)合國在評估指標設計中還注重對電子政務進行全面性考察， 尤其重視對電子政務準備程度的全方位評估和對電子參與程度的多維度測量。我國電子政務評估也應該突破目前單一對政府網(wǎng)站進行評估的層次，從全局、宏觀的角度去評估電子政務的經(jīng)濟和社會效益，只有這樣，才能從根本上杜絕一些地方政府為搞“形象工程”而出現(xiàn)“擺花架子”、“走過場”等現(xiàn)象。為此，我國在電子政務評估指標內(nèi)容中應設置反映電子政務準備程度和公眾參與程度的內(nèi)容， 因為這些是電子政務發(fā)展的基礎(chǔ)條件和關(guān)鍵要素，有必要通過標準評估來加以規(guī)范和引導。
⑸評估數(shù)據(jù)： 采用可信來源， 盡可能地體現(xiàn)權(quán)威，增強結(jié)果可信與可用。2002 年，聯(lián)合國在進行全球電子政務調(diào)研評估時指出，“這項研究的主要目的是為了客觀陳述事實和結(jié)論， 以便確定一個國家的電子政務環(huán)境，證明其有能力維持在線服務的發(fā)展”【8】。這里的客觀陳述事實和結(jié)論，主要依靠采用科學合理的指標體系和可信權(quán)威的指標數(shù)據(jù)， 兩者缺一不可。尤其是可信權(quán)威的指標數(shù)據(jù)的采用，是聯(lián)合國電子政務評估結(jié)果得以廣泛采用并普遍受到各國政府部門重視的關(guān)鍵原因。我國的電子政務評估往往采用“自給自足”的數(shù)據(jù)收集方式，政府不善于使用其他機構(gòu)已有的權(quán)威數(shù)據(jù)， 也不愿意把自己的獨占資源拿出來共享， 致使電子政務評估結(jié)果的可信度和可用性無法保障。參照聯(lián)合國的做法，我國政府需要擯棄傳統(tǒng)的各自為戰(zhàn)的評估理念， 在電子政務評估中優(yōu)先采用那些具有可靠來源和普遍公信力的權(quán)威數(shù)據(jù)，并應盡可能地公開政府的信息資源，以保證評估數(shù)據(jù)權(quán)威可靠和評估結(jié)果可信可用， 這樣做不但能幫助政府節(jié)約評估成本，提高評估效率，還可以有效擴大評估戰(zhàn)果，應用評估結(jié)果，起到事半功倍的效果。
3 結(jié)語
作為全球具有較高權(quán)威性和影響力的電子政務評估機構(gòu)， 聯(lián)合國在八年多的時間里堅持對全球電子政務發(fā)展狀況進行持續(xù)調(diào)研和評估， 形成了獨具特色的調(diào)研評估體系，積累了寶貴的評估經(jīng)驗，并受到各國政府的高度重視和專家學者的熱情關(guān)注，影響力廣泛而深遠。那么，這一調(diào)研評估體系的優(yōu)勢在哪，缺欠幾何，是否適用于中國電子政務發(fā)展的實際情況呢，這是筆者自2004 年以來一直跟蹤研究要努力探尋的答案。為此，借助比較分析方法，筆者從評估主體、評估主題、評估范圍、評估指標、評估方法等多方面分析了2002 至2008 年聯(lián)合國電子政務調(diào)研評估體系的特點， 并探討了它對中國電子政務評估體系建設的啟示意義，在研究中我們還發(fā)現(xiàn)，聯(lián)合國電子政務調(diào)研評估體系的局限性和前瞻性是同時客觀存在的。
實質(zhì)上， 電子政務評估應該對從電子政務的發(fā)展環(huán)境到建設投資，從規(guī)劃、設計、實施到維護的全過程的一切投入和產(chǎn)出進行評估，但現(xiàn)實情況是，像我國的計世資訊、賽迪顧問、互聯(lián)網(wǎng)實驗室等一類評估主體對政府電子政務績效進行的評估都只涉及到電子政務的微觀層面—— 對面向公眾部分的政府（門戶）網(wǎng)站的評估，因此，他們所做的還只是電子政務微觀層面的績效評估， 并不是真正意義上的全面的電子政務績效評估， 這是因為電子政務建設內(nèi)容包括政府部門內(nèi)部的辦公自動化系統(tǒng)、政府部門之間的資源共享和協(xié)同辦公系統(tǒng)、政府部門面向公眾提供信息服務、網(wǎng)上辦事與互動交流的信息系統(tǒng)等三個組成部分，由于這類評估機構(gòu)不屬于政府部門，既無法深入政府內(nèi)網(wǎng)、專網(wǎng)進行訪問，又不能掌握政府內(nèi)向性行政信息資源，因此，受電子政務網(wǎng)絡的限制以及所處的信息、資源劣勢的制約，導致他們只能了解政府外向性行政的電子化、網(wǎng)絡化建設狀況，他們的評估的片面性、主觀性是無法克服的，聯(lián)合國也同樣存在類似的局限性。然而，不同于其他第三方評估主體的是， 同樣屬于外評估方式的聯(lián)合國所設計的電子政務調(diào)研評估體系卻能超越其他評估體系僅關(guān)注微觀層面的層次，而具有更為全局的視野、放眼長遠的韜略以及體現(xiàn)深層次基礎(chǔ)條件的指標內(nèi)容，這種前瞻性是非常難能可貴的， 值得中國各類電子政務評估體系去學習、思考和引用。
參考文獻
1． United Nations. Benchmarking E-government: A Global Perspective—Assessing the UN Member States [R].New York: A United Nations Publication, 2002.
2． United Nations. UN Global E-government Survey 2003 [R].New York: A United Nations Publication, 2003.
3． United Nations. UN GLOBAL E -GOVERNMENT READINESSREPORT 2004: TOWARDS ACCESS FOR OPPORTUNITY[R]. New York: A United Nations Publication, 2004.
4． United Nations. UN Global E-government Readiness Report 2005: From E-government to E-inclusion [R]. New York: A United Nations Publication, 2005.
5．錢海燕.聯(lián)合國經(jīng)濟與社會事務部關(guān)于全球電子政務評估倡議[DB/OL].http://www.unpan.org/conf_CIAPRshanghai06.asp, 2007-04-18.6 United Nations. UN E-government Survey 2008: From E -government to Connected Governance[R]. New York: A United Nations Publication, 2008.7 United Nations. UN Global E-government Survey 2003 [R].New York: A United Nations Publication, 2003：17.8 United Nations. Benchmarking E-government: A Global Perspective—Assessing the UN Member States [R].New York: A United Nations Publication, 2002.
作者簡介：張銳昕（1965－），女，吉林人，教授，博士生導師，主要從事電子政務和績效評估研究；劉紅波（1982－），男，山東濟寧人，博士研究生，主要從事電子政務和績效評估研究.
�、旁u估主體： 引用專業(yè)力量， 盡可能地利用資源， 實現(xiàn)全面評估。電子政務評估可以采取兩種模式： 一種是以加強內(nèi)部管理、內(nèi)部控制為主的內(nèi)評估，由政府機構(gòu)執(zhí)行，這種模式的采用能促使政府深入了解社會公眾需求， 并能以行政權(quán)力保障績效評估得到有力推行，保證評估結(jié)果得以運用。另一種以外部監(jiān)督、外部評價為主的外評估，由第三方機構(gòu)或社會公眾執(zhí)行。其中，選擇第三方機構(gòu)作為績效評估主體具有明顯的智力優(yōu)勢， 能有效保證評估的公正性；而選擇社會公眾作為評估主體，可以按照具有廣泛代表性的社會公眾的主觀需求、愿望、價值觀并根據(jù)社會公眾對電子政務效果的滿意度進行評估，以充分考察電子政務對公眾需求的滿足度和公眾對電子政務的滿意度，體現(xiàn)對公眾負責、以公眾需求為導向的政府理念。聯(lián)合國作為一個公共組織，屬于外評估模式， 但它與其他第三方機構(gòu)所進行的電子政務評估所不同的是， 盡管它自身已然占有資源和權(quán)威優(yōu)勢，但是它仍然主動引入專業(yè)力量，即與ASPA 強強聯(lián)合共同評估， 從而把自身的良好職業(yè)素質(zhì)與ASPA 的高強專業(yè)能力結(jié)合起來， 在可以利用的人類、金融資源的基礎(chǔ)上再輔以專業(yè)資源優(yōu)勢，不僅使評估指標體系相對完善，且能獨立地承擔評估職責，有效地發(fā)揮了集合優(yōu)勢， 充分地展現(xiàn)了評估結(jié)果的權(quán)威性。如果我國各級政府在進行電子政務評估時都能把政府對自身評估與接受第三方機構(gòu)評估、鼓勵公眾參與評估等很好地結(jié)合起來， 再有效地引用專業(yè)力量，如聘請專家參與評估等，實現(xiàn)內(nèi)、外部評估主體的多元化結(jié)合，那么，評估主體的片面性、狹隘性將有望解決，評估過程的科學性、嚴謹性能有望保證，評估結(jié)果的中立性、公正性將有望達成，而真正意義上的電子政務的全面評估才有望最終實現(xiàn)。
�、圃u估導向： 分析主要問題， 盡可能地納入指標，促成聯(lián)動效應。聯(lián)合國每年都從全球電子政務發(fā)展所面對的共性難題中提煉評估主題， 并盡可能地把它反映在指標體系的內(nèi)容中。我國也應深入研究和分析在目前發(fā)展階段各級政府和部門電子政務建設面臨的共性問題以及公眾對信息和服務的主要要求，把這些問題和要求羅列出來，認真分析它們之間的因果關(guān)系、主次關(guān)系和權(quán)衡關(guān)系，抓住其中的主要原因、主要矛盾和主要關(guān)心的共性要求，并把它們都設計為具體的評估指標，這樣一來，電子政務評估指標體系就能比較全面、具體地反映各級政府和部門在進行電子政務建設過程中的實質(zhì)要求以及公眾對政府提供公共信息和服務的迫切需求， 如果多元化的評估主體能夠合理地利用這些指標進行評估，就可以據(jù)此分析出不同評估對象存在的問題和不足，借以規(guī)范和引導各級政府和部門的電子政務建設的過程和方向。當然， 通過這些主要問題和要求的解決，還有望產(chǎn)生聯(lián)動效應，最終帶動其他問題和要求的有效解決， 從而對電子政務建設起到實質(zhì)性的推動作用，產(chǎn)生實質(zhì)性的效果。
�、窃u估對象： 確定評估范圍， 盡可能地排除例外，激勵與鞭策同步。在我國政府主導的電子政務評估中，有些政府或部門因為自身建設的內(nèi)容少、質(zhì)量低、效果差， 自知在評估結(jié)果排序中會處于不利位置，就采取各種辦法推諉以逃脫被評估，如果我們使用“例外”原則允許一些政府或部門不參與評估，就難以起到鼓勵先進和鞭策落后的效果， 也難以保證評估的全面性、公信力和權(quán)威度。借鑒聯(lián)合國電子政務評估的做法， 就是政府一旦對評估對象范圍進行了圈定，任何一級政府和部門都不能使用“例外”原則置身評估范圍之外。當然，為了更加有效地規(guī)范評估工作并應用評估結(jié)果， 政府還可以并也應該將電子政務評估結(jié)果計入政府和部門績效評估總分中，作為考核其政績、影響其利益的一項重要內(nèi)容，以制約評估范圍的隨意改變并保證評估結(jié)果得到合理應用。
�、仍u估指標： 穩(wěn)定評估內(nèi)容， 盡可能地全面考察，重視準備與參與。聯(lián)合國注意保持評估指標的相對穩(wěn)定性，使其不因發(fā)展環(huán)境的變化而大幅度變動，這樣既有助于產(chǎn)生連續(xù)的影響力， 以便發(fā)揮引導作用， 同時也有助于對不同年度的評估結(jié)果進行橫向和縱向比較，以便各國對自身發(fā)展水平準確認知。我國在設計電子政務評估指標時，也應借鑒這一點，使年度間的指標設置變動幅度不宜過大， 以充分發(fā)揮引導作用，并使各政府和部門明晰彼此的差距，知道應在哪些方面努力。
聯(lián)合國在評估指標設計中還注重對電子政務進行全面性考察， 尤其重視對電子政務準備程度的全方位評估和對電子參與程度的多維度測量。我國電子政務評估也應該突破目前單一對政府網(wǎng)站進行評估的層次，從全局、宏觀的角度去評估電子政務的經(jīng)濟和社會效益，只有這樣，才能從根本上杜絕一些地方政府為搞“形象工程”而出現(xiàn)“擺花架子”、“走過場”等現(xiàn)象。為此，我國在電子政務評估指標內(nèi)容中應設置反映電子政務準備程度和公眾參與程度的內(nèi)容， 因為這些是電子政務發(fā)展的基礎(chǔ)條件和關(guān)鍵要素，有必要通過標準評估來加以規(guī)范和引導。
⑸評估數(shù)據(jù)： 采用可信來源， 盡可能地體現(xiàn)權(quán)威，增強結(jié)果可信與可用。2002 年，聯(lián)合國在進行全球電子政務調(diào)研評估時指出，“這項研究的主要目的是為了客觀陳述事實和結(jié)論， 以便確定一個國家的電子政務環(huán)境，證明其有能力維持在線服務的發(fā)展”【8】。這里的客觀陳述事實和結(jié)論，主要依靠采用科學合理的指標體系和可信權(quán)威的指標數(shù)據(jù)， 兩者缺一不可。尤其是可信權(quán)威的指標數(shù)據(jù)的采用，是聯(lián)合國電子政務評估結(jié)果得以廣泛采用并普遍受到各國政府部門重視的關(guān)鍵原因。我國的電子政務評估往往采用“自給自足”的數(shù)據(jù)收集方式，政府不善于使用其他機構(gòu)已有的權(quán)威數(shù)據(jù)， 也不愿意把自己的獨占資源拿出來共享， 致使電子政務評估結(jié)果的可信度和可用性無法保障。參照聯(lián)合國的做法，我國政府需要擯棄傳統(tǒng)的各自為戰(zhàn)的評估理念， 在電子政務評估中優(yōu)先采用那些具有可靠來源和普遍公信力的權(quán)威數(shù)據(jù)，并應盡可能地公開政府的信息資源，以保證評估數(shù)據(jù)權(quán)威可靠和評估結(jié)果可信可用， 這樣做不但能幫助政府節(jié)約評估成本，提高評估效率，還可以有效擴大評估戰(zhàn)果，應用評估結(jié)果，起到事半功倍的效果。
3 結(jié)語
作為全球具有較高權(quán)威性和影響力的電子政務評估機構(gòu)， 聯(lián)合國在八年多的時間里堅持對全球電子政務發(fā)展狀況進行持續(xù)調(diào)研和評估， 形成了獨具特色的調(diào)研評估體系，積累了寶貴的評估經(jīng)驗，并受到各國政府的高度重視和專家學者的熱情關(guān)注，影響力廣泛而深遠。那么，這一調(diào)研評估體系的優(yōu)勢在哪，缺欠幾何，是否適用于中國電子政務發(fā)展的實際情況呢，這是筆者自2004 年以來一直跟蹤研究要努力探尋的答案。為此，借助比較分析方法，筆者從評估主體、評估主題、評估范圍、評估指標、評估方法等多方面分析了2002 至2008 年聯(lián)合國電子政務調(diào)研評估體系的特點， 并探討了它對中國電子政務評估體系建設的啟示意義，在研究中我們還發(fā)現(xiàn)，聯(lián)合國電子政務調(diào)研評估體系的局限性和前瞻性是同時客觀存在的。
實質(zhì)上， 電子政務評估應該對從電子政務的發(fā)展環(huán)境到建設投資，從規(guī)劃、設計、實施到維護的全過程的一切投入和產(chǎn)出進行評估，但現(xiàn)實情況是，像我國的計世資訊、賽迪顧問、互聯(lián)網(wǎng)實驗室等一類評估主體對政府電子政務績效進行的評估都只涉及到電子政務的微觀層面—— 對面向公眾部分的政府（門戶）網(wǎng)站的評估，因此，他們所做的還只是電子政務微觀層面的績效評估， 并不是真正意義上的全面的電子政務績效評估， 這是因為電子政務建設內(nèi)容包括政府部門內(nèi)部的辦公自動化系統(tǒng)、政府部門之間的資源共享和協(xié)同辦公系統(tǒng)、政府部門面向公眾提供信息服務、網(wǎng)上辦事與互動交流的信息系統(tǒng)等三個組成部分，由于這類評估機構(gòu)不屬于政府部門，既無法深入政府內(nèi)網(wǎng)、專網(wǎng)進行訪問，又不能掌握政府內(nèi)向性行政信息資源，因此，受電子政務網(wǎng)絡的限制以及所處的信息、資源劣勢的制約，導致他們只能了解政府外向性行政的電子化、網(wǎng)絡化建設狀況，他們的評估的片面性、主觀性是無法克服的，聯(lián)合國也同樣存在類似的局限性。然而，不同于其他第三方評估主體的是， 同樣屬于外評估方式的聯(lián)合國所設計的電子政務調(diào)研評估體系卻能超越其他評估體系僅關(guān)注微觀層面的層次，而具有更為全局的視野、放眼長遠的韜略以及體現(xiàn)深層次基礎(chǔ)條件的指標內(nèi)容，這種前瞻性是非常難能可貴的， 值得中國各類電子政務評估體系去學習、思考和引用。
參考文獻
1． United Nations. Benchmarking E-government: A Global Perspective—Assessing the UN Member States [R].New York: A United Nations Publication, 2002.
2． United Nations. UN Global E-government Survey 2003 [R].New York: A United Nations Publication, 2003.
3． United Nations. UN GLOBAL E -GOVERNMENT READINESSREPORT 2004: TOWARDS ACCESS FOR OPPORTUNITY[R]. New York: A United Nations Publication, 2004.
4． United Nations. UN Global E-government Readiness Report 2005: From E-government to E-inclusion [R]. New York: A United Nations Publication, 2005.
5．錢海燕.聯(lián)合國經(jīng)濟與社會事務部關(guān)于全球電子政務評估倡議[DB/OL].http://www.unpan.org/conf_CIAPRshanghai06.asp, 2007-04-18.6 United Nations. UN E-government Survey 2008: From E -government to Connected Governance[R]. New York: A United Nations Publication, 2008.7 United Nations. UN Global E-government Survey 2003 [R].New York: A United Nations Publication, 2003：17.8 United Nations. Benchmarking E-government: A Global Perspective—Assessing the UN Member States [R].New York: A United Nations Publication, 2002.
作者簡介：張銳昕（1965－），女，吉林人，教授，博士生導師，主要從事電子政務和績效評估研究；劉紅波（1982－），男，山東濟寧人，博士研究生，主要從事電子政務和績效評估研究.
作者：張銳昕 劉紅波
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