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    摘要：運(yùn)用比較分析方法，分析了2002~2008 年聯(lián)合國(guó)電子政務(wù)調(diào)研評(píng)估體系的特點(diǎn)，探討其對(duì)中國(guó)電子政務(wù)評(píng)估體系建設(shè)的啟示意義，同時(shí)指出它的局限性和前瞻性。

　　關(guān)鍵詞：聯(lián)合國(guó)；電子政務(wù)；評(píng)估體系；特點(diǎn)；啟示

　　近年來(lái)， 電子政務(wù)建設(shè)已經(jīng)成為世界各國(guó)政府應(yīng)對(duì)信息通信技術(shù)發(fā)展和民主政治訴求的重要舉措， 也成為促進(jìn)公共信息和服務(wù)提供以及行政體制改革的主要手段，并被普遍提升至國(guó)家戰(zhàn)略高度。然而，盡管政治推動(dòng)明顯，電子政務(wù)建設(shè)卻始終面對(duì)內(nèi)部推進(jìn)障礙重重、環(huán)境建設(shè)舉步維艱、社會(huì)效益發(fā)揮有限、失敗風(fēng)險(xiǎn)難以避免等嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，這使得各國(guó)政府開(kāi)始熱衷于尋求績(jī)效評(píng)估手段來(lái)推動(dòng)電子政務(wù)質(zhì)量的改進(jìn)和效益的提升。從2000 年起，包括聯(lián)合國(guó)公共經(jīng)濟(jì)與公共管理局、愛(ài)森哲公司、布朗大學(xué)、高德納咨詢(xún)公司、經(jīng)濟(jì)學(xué)人信息部、泰勒尼爾遜－索福瑞集團(tuán)、世界經(jīng)濟(jì)論壇等在內(nèi)的許多著名的國(guó)際組織、研究機(jī)構(gòu)和咨詢(xún)公司等陸續(xù)開(kāi)展了大規(guī)模的電子政務(wù)調(diào)研，并已引起理論界和實(shí)踐界的高度關(guān)注。學(xué)習(xí)與分享他們的寶貴經(jīng)驗(yàn)無(wú)疑對(duì)中國(guó)政府正在推進(jìn)的電子政務(wù)建設(shè)和評(píng)估是十分重要和必要的。

　　1 聯(lián)合國(guó)電子政務(wù)調(diào)研評(píng)估體系的特點(diǎn)

　　聯(lián)合國(guó)吸收一些國(guó)際著名的咨詢(xún)公司和科研機(jī)構(gòu)的評(píng)估理念， 在此基礎(chǔ)上對(duì)其調(diào)研評(píng)估體系進(jìn)行持續(xù)的分析、設(shè)計(jì)、測(cè)試和實(shí)施，并在實(shí)施中堅(jiān)持不斷地改進(jìn)和完善， 形成了一套獨(dú)具特色的電子政務(wù)調(diào)研評(píng)估體系，主要具有以下5 個(gè)特點(diǎn)。

　�、旁u(píng)估主體強(qiáng)：具有站位高、資源足和專(zhuān)業(yè)能力強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)。聯(lián)合國(guó)公共經(jīng)濟(jì)與公共管理局隸屬于聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)部，后者是協(xié)調(diào)14 個(gè)聯(lián)合國(guó)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)、10 個(gè)職司委員會(huì)和5 個(gè)區(qū)域委員會(huì)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和相關(guān)工作的主要機(jī)構(gòu)，權(quán)限涉及整個(gè)聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)的70%多的人員和金融資源，可見(jiàn)，它本身已具有明顯的資源優(yōu)勢(shì)。在2002 年開(kāi)展調(diào)研和評(píng)估之初， 聯(lián)合國(guó)之所以明智地選擇美國(guó)公共行政學(xué)會(huì)（ASPA）作為合作伙伴，無(wú)非是由于ASPA 被公認(rèn)為全球公共行政領(lǐng)域中最著名、最權(quán)威的研究機(jī)構(gòu)，具有難得的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)。這種強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合的模式無(wú)疑地使評(píng)估主體具有了站位高、資源足和專(zhuān)業(yè)能力強(qiáng)的明顯特色，再加上其具有的第三方評(píng)估優(yōu)勢(shì)，這些因素對(duì)保證聯(lián)合國(guó)的評(píng)估過(guò)程的科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性以及評(píng)估結(jié)果的客觀性和公正度等都十分顯效， 從而很好地保證了調(diào)研和評(píng)估的效果， 不僅形成了一系列頗具權(quán)威性的年度調(diào)研報(bào)告， 建立并完善了電子政務(wù)評(píng)估指標(biāo)體系， 也對(duì)引導(dǎo)各國(guó)電子政務(wù)建設(shè)發(fā)展方向和評(píng)估體系內(nèi)容建設(shè)產(chǎn)生了深刻、持久的影響力。

　�、圃u(píng)估主題明確深刻詮釋全球電子政務(wù)發(fā)展面對(duì)的共性難題。聯(lián)合國(guó)每年把全球電子政務(wù)發(fā)展面對(duì)的共性難題作為評(píng)估主題， 以詮釋其明確的評(píng)估導(dǎo)向。例如，2002 年主題是“電子政務(wù)基準(zhǔn)數(shù)據(jù)”，因?yàn)楫?dāng)時(shí)全球電子政務(wù)發(fā)展經(jīng)歷了爆炸式的增長(zhǎng)，政府網(wǎng)站數(shù)量激增， 為衡量這一增長(zhǎng)中各國(guó)的努力情況， 聯(lián)合國(guó)按照描述各國(guó)持續(xù)發(fā)展電子政務(wù)的能力（或缺乏這種能力）的指標(biāo)對(duì)成員國(guó)進(jìn)行排序，以便各成員國(guó)據(jù)此基準(zhǔn)數(shù)據(jù)了解本國(guó)電子政務(wù)的準(zhǔn)備程度及在全球電子政務(wù)發(fā)展中所處的位置【1】；2003 年主題是“數(shù)字鴻溝”，因?yàn)榭紤]到隨著各國(guó)電子政務(wù)建設(shè)的逐步深入， 國(guó)家間以及國(guó)家內(nèi)部各地區(qū)間的應(yīng)用信息通信技術(shù)的差距在逐漸拉大， 聯(lián)合國(guó)希望借此引領(lǐng)各成員國(guó)利用機(jī)遇彌合“數(shù)字鴻溝”【2】；2004 年主題是“獲得準(zhǔn)入機(jī)會(huì)”，因?yàn)楫?dāng)時(shí)全球開(kāi)始面臨比“數(shù)字鴻溝”更為嚴(yán)峻的問(wèn)題和挑戰(zhàn)—— 如何為各國(guó)提供平等獲得信息通信技術(shù)的發(fā)展機(jī)會(huì)，為此聯(lián)合國(guó)提出必須為貧困落后地區(qū)提供獲取信息通信技術(shù)的機(jī)會(huì)， 其中還具體提出了要引導(dǎo)各國(guó)重新審視“準(zhǔn)入”的涵義和規(guī)則并指明了準(zhǔn)入的途徑【3】；2005 年主題是“從電子政務(wù)到電子包容”，因?yàn)檫@時(shí)的挑戰(zhàn)不僅是國(guó)家信息基礎(chǔ)設(shè)施和政府網(wǎng)站建設(shè)的要求， 更重要的是要確保政府網(wǎng)站訪問(wèn)機(jī)會(huì)的公平性，為此，聯(lián)合國(guó)認(rèn)為電子政務(wù)發(fā)展應(yīng)以信息社會(huì)的包容治理為導(dǎo)向，以減少訪問(wèn)機(jī)會(huì)的不平等為目的，還要實(shí)施信息通信技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的多樣性計(jì)劃與政策，只有這樣，信息通信技術(shù)帶來(lái)的效益才會(huì)在婦女、貧困群體、殘疾人等社會(huì)弱勢(shì)群體中體現(xiàn)，于是就提出了通過(guò)電子政務(wù)向電子包容的擴(kuò)展來(lái)構(gòu)建具有更加包容性的社會(huì)【4】；還有，2006 年、2007 年主題是“發(fā)展可持續(xù)性電子戰(zhàn)略”【5】；2008 年的主題是“從電子政務(wù)到聯(lián)合治理”， 這表明此時(shí)全球電子政務(wù)建設(shè)的重點(diǎn)從單純的應(yīng)用轉(zhuǎn)向整合、協(xié)調(diào)、全面地提供政府服務(wù)【6】。

　�、窃u(píng)估范圍廣： 根據(jù)成員國(guó)變化情況適時(shí)增加評(píng)估對(duì)象。與其他國(guó)際著名組織（布朗大學(xué)除外）相比，聯(lián)合國(guó)電子政務(wù)評(píng)估的客體是相當(dāng)廣泛的，包括其所有成員國(guó)。比如在2002 年時(shí)，聯(lián)合國(guó)的190 個(gè)成員國(guó)中僅有169 個(gè)擁有自己的政府網(wǎng)站， 雖然囿于調(diào)研信息的有效性在最終調(diào)研報(bào)告中僅收錄了其中的144 個(gè)國(guó)家的評(píng)估數(shù)據(jù)， 但實(shí)際上聯(lián)合國(guó)是對(duì)所有成員國(guó)都進(jìn)行了評(píng)估。2003 年，由于東帝汶在2002 年加入了聯(lián)合國(guó)， 評(píng)估對(duì)象適時(shí)增加到191個(gè)。雖然當(dāng)時(shí)仍有18 個(gè)國(guó)家沒(méi)有進(jìn)行政府網(wǎng)站建設(shè)， 聯(lián)合國(guó)仍評(píng)估了所有成員國(guó)。后續(xù)幾年亦是如此， 聯(lián)合國(guó)一直是根據(jù)新成員國(guó)的加入情況適時(shí)增加評(píng)估對(duì)象的數(shù)量。如2008 年，由于黑山共和國(guó)的加入，其評(píng)估對(duì)象變?yōu)?92 個(gè)。

    ⑷評(píng)估指標(biāo)穩(wěn)： 重視對(duì)電子政務(wù)準(zhǔn)備程度的評(píng)估，強(qiáng)調(diào)公眾參與度。從2002 年起聯(lián)合國(guó)就一直采用電子政務(wù)準(zhǔn)備程度指標(biāo)對(duì)各國(guó)電子政務(wù)環(huán)境進(jìn)行評(píng)估。該指標(biāo)涵蓋網(wǎng)站測(cè)評(píng)、電信基礎(chǔ)設(shè)施和人力資本等三項(xiàng)內(nèi)容，且三者被賦以同樣權(quán)重，這充分顯明了聯(lián)合國(guó)對(duì)這三者的同等重視。尤其值得特別提出的是， 與其他評(píng)估體系僅局限于考察政府網(wǎng)站的服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量不同， 聯(lián)合國(guó)同等考察電信基礎(chǔ)設(shè)施和人力資本狀況的做法使其評(píng)估體系超越了微觀、技術(shù)層面，而更趨指向宏觀層面、國(guó)家層次的電子政務(wù)績(jī)效。這種旨在引導(dǎo)各國(guó)確立電子政務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略和重視電子政務(wù)基礎(chǔ)準(zhǔn)備的魄力和韜略是迄今為止其他任何評(píng)估體系所難以企及的。

　　此外，從2003 年起聯(lián)合國(guó)增加了電子參與程度評(píng)估指標(biāo)，并堅(jiān)持評(píng)估這項(xiàng)內(nèi)容直至2008 年。電子參與程度指標(biāo)被細(xì)分為電子信息、電子咨詢(xún)和電子決策等三項(xiàng)指標(biāo)。其中，電子信息是評(píng)估政府有否通過(guò)網(wǎng)上論壇、電子郵件、博客、新聞組和聊天室等電子方式為公眾提供政策、方案規(guī)劃、預(yù)算、法律法規(guī)和關(guān)鍵的公共利益等相關(guān)信息； 電子咨詢(xún)是評(píng)估政府是否為公眾提供在線咨詢(xún)服務(wù)的機(jī)制和手段，如以實(shí)時(shí)在線交流、咨詢(xún)信息歸檔或視頻會(huì)議等方式提供公共政策的在線討論； 電子決策是評(píng)估政府鼓勵(lì)公眾通過(guò)政府網(wǎng)站平臺(tái)參與實(shí)際決策并將他們提出的具體問(wèn)題或意見(jiàn)納入政府決策過(guò)程以及能將采納結(jié)果及時(shí)反饋的狀況。這三項(xiàng)指標(biāo)的評(píng)估具體地表現(xiàn)為對(duì)參與方式、內(nèi)容和結(jié)果的考察，評(píng)測(cè)的是各國(guó)公眾參與電子政務(wù)的程度， 但實(shí)際上反映的是各國(guó)政府為公眾提供高質(zhì)量信息和有效溝通工具以及支持公眾咨詢(xún)、建議和參與公共決策的意愿和能力，一定程度上代表著各國(guó)電子政務(wù)取得的社會(huì)效益，因?yàn)闆](méi)有廣泛的公眾參與， 電子政務(wù)的社會(huì)效益根本就是無(wú)法獲得的。當(dāng)然，由于社會(huì)效益大多只能作定性描述而不易于以定量方式考核的原因， 以公眾參與程度來(lái)反映電子政務(wù)的社會(huì)效益的狀況無(wú)異是比較有效和可行的做法。

　　⑸評(píng)估方法多：采用權(quán)威性數(shù)據(jù)，定量和定性相結(jié)合。為了提高調(diào)查數(shù)據(jù)的可信度，聯(lián)合國(guó)采用多種調(diào)查方式收集數(shù)據(jù)，包括網(wǎng)站調(diào)查、問(wèn)卷調(diào)查、電話采訪等， 考慮到所用指標(biāo)的可操作性以及其在數(shù)據(jù)采集過(guò)程中的可獲得性， 使用的數(shù)據(jù)主要取材于各國(guó)政府或國(guó)際著名機(jī)構(gòu)發(fā)行的權(quán)威期刊和統(tǒng)計(jì)資料。例如，2002 年的電信基礎(chǔ)設(shè)施指標(biāo)的數(shù)據(jù)來(lái)源于《國(guó)際電信聯(lián)盟2001 年報(bào)告》以及《聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署2002 年度報(bào)告》， 而人力資本指標(biāo)的數(shù)據(jù)來(lái)源于聯(lián)合國(guó)發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)《2001 年人類(lèi)發(fā)展報(bào)告》。

　　此外， 聯(lián)合國(guó)分別采用定量和定性的方法對(duì)電子政務(wù)準(zhǔn)備程度和電子參與程度進(jìn)行評(píng)估。比如，為評(píng)估電子政務(wù)準(zhǔn)備程度， 聯(lián)合國(guó)通過(guò)全面量化評(píng)估指標(biāo)來(lái)排除評(píng)估主體的主觀影響。在2002 年，聯(lián)合國(guó)在網(wǎng)站測(cè)評(píng)中對(duì)288 項(xiàng)服務(wù)和設(shè)備的評(píng)分是基于二元法（有/沒(méi)有此項(xiàng)服務(wù)）進(jìn)行的，并以數(shù)字1 至5分別表示起步、加強(qiáng)、交互、在線辦事以及無(wú)縫隙鏈接階段，每個(gè)階段又根據(jù)差異情況劃分為4 檔，各間隔0.25 分；聯(lián)合國(guó)還對(duì)各國(guó)電信基礎(chǔ)設(shè)施和人力資本進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，依據(jù)這些指標(biāo)得分，再經(jīng)過(guò)加權(quán)平均，最終得出電子政務(wù)準(zhǔn)備程度指標(biāo)的得分。為了保證評(píng)估的全面性、公平性和準(zhǔn)確性，2003 年時(shí)聯(lián)合國(guó)還開(kāi)發(fā)了一套嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑u(píng)分框架， 即每進(jìn)行一次評(píng)估，各國(guó)政府網(wǎng)站都要被連續(xù)觀測(cè)60 天，在此期間，評(píng)估主體還要對(duì)所有參評(píng)國(guó)家的政府網(wǎng)站進(jìn)行回顧和復(fù)評(píng)，并要求用于評(píng)分的每條信息都留有備份，存儲(chǔ)在調(diào)查知識(shí)數(shù)據(jù)庫(kù)中，留待為未來(lái)查詢(xún)作依據(jù)。再比如，在評(píng)估電子參與程度時(shí)，聯(lián)合國(guó)主要通過(guò)評(píng)估主體主觀的定性分析完成，因?yàn)?ldquo;對(duì)信息和服務(wù)提供的‘意愿’的測(cè)量，必然需要定性評(píng)估”【7】。電子參與程度評(píng)估指標(biāo)涵蓋了一般政策、保健、教育、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)福利以及金融服務(wù)等6 個(gè)方面共21 項(xiàng)參與性服務(wù)指標(biāo)，借助這些指標(biāo)，聯(lián)合國(guó)對(duì)政府網(wǎng)站向公民提供網(wǎng)上信息和服務(wù)的質(zhì)量、相關(guān)性、有效性及自發(fā)性等進(jìn)行定性評(píng)分。