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    2014年新年伊始，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》（以下簡稱一號文件）再一次吹響農(nóng)村農(nóng)業(yè)深化改革的號角。一號文件的基本精神繼續(xù)強調(diào)“處理好政府和市場的關(guān)系”，因地制宜、允許差異、先試先行進(jìn)行制度改革和政策安排，以糧食安全和耕地保護(hù)為核心，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，建立農(nóng)民共享改革成果的具體途徑。很顯然，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民并非單一的鄉(xiāng)村發(fā)展問題，而是涉及中國經(jīng)濟(jì)社會全面改革發(fā)展的整體格局，旅游業(yè)作為現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化重要推動力、第三產(chǎn)業(yè)的重要組成部分，同樣受到這一重要文件的顯著影響。

一、鄉(xiāng)村旅游發(fā)展是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要形式

    中國農(nóng)村整體發(fā)展正處于一個以糧食生產(chǎn)為核心的多業(yè)態(tài)并舉的轉(zhuǎn)型階段。一方面大量農(nóng)業(yè)人口遷移進(jìn)入城市或城鎮(zhèn)，另一方面耕地集中的鄉(xiāng)村地區(qū)仍然承擔(dān)著為全體國民提供糧食產(chǎn)品的生產(chǎn)功能，但鄉(xiāng)村地區(qū)僅僅依靠糧食生產(chǎn)很難實現(xiàn)生活質(zhì)量提升的目標(biāo)。以糧為主、多業(yè)并舉于是成為新時期的結(jié)構(gòu)調(diào)整模式，在這一過程中，鄉(xiāng)村地區(qū)，特別是距離城市比較近的鄉(xiāng)村地區(qū)，鄉(xiāng)村旅游（包括觀光農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村度假）自然而然成為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要形式和主要內(nèi)容。

    對于不斷涌入規(guī)模不等的城鎮(zhèn)的農(nóng)民來講，改革城鄉(xiāng)二元的戶籍制度，“促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)合法穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化”，其關(guān)鍵問題就是如何創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會和服務(wù)業(yè)業(yè)態(tài)的打造。很顯然，城市周邊的鄉(xiāng)村旅游可以為創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會、化解人口就業(yè)壓力提供一條重要渠道。

    在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化、重構(gòu)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)形態(tài)的過程中，如何適應(yīng)新的市場形勢和獲得競爭優(yōu)勢，光靠傳統(tǒng)的一家一戶和小集體耕種業(yè)是難以實現(xiàn)的。如何在鄉(xiāng)村地區(qū)“扶持發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體”？一號文件提出了“鼓勵發(fā)展專業(yè)合作、股份合作等多種形式的農(nóng)民合作社”，“鼓勵發(fā)展混合所有制農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)”，其中包括“按照自愿原則開展家庭農(nóng)場登記”等新形式的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化促進(jìn)政策�？梢灶A(yù)見，在這一政策鼓勵下，會有一批立志于開發(fā)鄉(xiāng)村第三產(chǎn)業(yè)的開發(fā)者、投資者進(jìn)入農(nóng)業(yè)、進(jìn)入鄉(xiāng)村，與農(nóng)民開展合作，在設(shè)施農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村度假、古村落古鎮(zhèn)旅游開發(fā)等領(lǐng)域圖謀發(fā)展的“混合所有制”龍頭企業(yè)將會應(yīng)運而生。當(dāng)然，什么叫“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)”，學(xué)術(shù)界和中央文件并未明確界定，鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)中哪一些可以被視為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)，還需要在實踐中探索和逐步明確。但從一號文件明確的“大力發(fā)展主體多元、形式多樣、競爭充分的社會化服務(wù)，推行合作式、訂單式、托管式等服務(wù)模式，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程社會化服務(wù)試點范圍”這一原則性指導(dǎo)方針來看，既然是“全程社會化服務(wù)”，只要具有一定的“公益性服務(wù)”特征，就可以“通過政府購買服務(wù)等方式，支持具有資質(zhì)的經(jīng)營性服務(wù)組織”，其中也必然會包括農(nóng)業(yè)與服務(wù)業(yè)結(jié)合的企業(yè)組織，進(jìn)入鄉(xiāng)村發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村度假業(yè)。旅游局作為政府的一類機(jī)構(gòu)，當(dāng)然也就可以購買為市民大眾提供休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游的“公益性服務(wù)”。

    要推動農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，就要“發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營”。政府鼓勵農(nóng)民將其手中的承包土地的經(jīng)營權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場上實現(xiàn)交易。工商企業(yè)流轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)用地，其中有一部分會屬于旅游開發(fā)企業(yè)，這些受鼓勵的企業(yè)進(jìn)入農(nóng)用地規(guī)�；�(jīng)營，包括休閑農(nóng)業(yè)的經(jīng)營。

    農(nóng)業(yè)地區(qū)的商業(yè)流通服務(wù)在一號文件中也受到高度重視，在“制定全國農(nóng)產(chǎn)品市場發(fā)展規(guī)劃”過程中，對“產(chǎn)品收集市場、集配中心”、“農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)代流通綜合示范區(qū)”建設(shè)予以關(guān)注，并且通過供銷合作社系統(tǒng)來“加強新農(nóng)村現(xiàn)代流通網(wǎng)絡(luò)和農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場建設(shè)”。這一系列規(guī)劃政策，對城市自駕旅游者而言，以直銷有機(jī)、綠色食品為特色的鄉(xiāng)村購物中心，將會產(chǎn)生積極的影響；基于電子商務(wù)服務(wù)的定點供應(yīng)高星級酒店、餐館和高端人群的后鄉(xiāng)土有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品的供應(yīng)鏈的形成和發(fā)展，也會迎來快速發(fā)展。

    農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開金融資源的支持，但長期以來中國農(nóng)村卻是金融資源的洼地。為了解決農(nóng)村發(fā)展資金動力不足問題，一號文件提出了“優(yōu)先保證‘三農(nóng)’投入穩(wěn)定增長”的傾斜政策，“充分發(fā)揮財政資金引導(dǎo)作用，帶動金融和社會資金更多投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村”；并且期望通過全國中小企股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)，推出“新三板”上市募集資金的渠道，“推動證券期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)開發(fā)適合‘三農(nóng)’的個性化產(chǎn)品”。將來的鄉(xiāng)村旅游開發(fā)資金，屬于進(jìn)入“三農(nóng)”領(lǐng)域的社會資金，那么與直接投入于種植業(yè)、糧食加工業(yè)的涉農(nóng)企業(yè)相比，農(nóng)業(yè)旅游與鄉(xiāng)村旅游的企業(yè)是否能夠作為農(nóng)村發(fā)展資金不足的一個補充而受到財政資金的認(rèn)可和支持呢？

二、農(nóng)村受污染環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)建設(shè)有利于提高鄉(xiāng)村旅游吸引力

    與十八屆三中全會60條決定相呼應(yīng)，此次一號文件同樣十分強調(diào)鄉(xiāng)村地區(qū)的環(huán)境污染治理和生態(tài)文明建設(shè)。一號文件指出，要“加大農(nóng)業(yè)面源污染防治力度，支持高效肥和低殘留農(nóng)藥使用”，為此應(yīng)“抓緊編制農(nóng)業(yè)環(huán)境突出問題治理總體規(guī)劃和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃”，積極“開展村莊人居環(huán)境整治”，“以治理垃圾、污水為重點，改善村莊人居環(huán)境”。

    一號文件十分強調(diào)農(nóng)村生態(tài)恢復(fù)、保護(hù)、建設(shè)的力度。廣義的鄉(xiāng)村地區(qū)，包括天然林保護(hù)地區(qū)、風(fēng)沙源治理區(qū)、國有林區(qū)、礦跡恢復(fù)區(qū)、天然草原退牧還草區(qū)、草原自然保護(hù)區(qū)等廣泛領(lǐng)域，一號文件要求這些地區(qū)都要“抓緊劃定生態(tài)保護(hù)紅線”。為了促進(jìn)公益林、草原保護(hù)區(qū)、江河源頭區(qū)、重要水源地、重要水生態(tài)修復(fù)治理區(qū)和蓄滯洪區(qū)的生態(tài)恢復(fù)和生態(tài)建設(shè)，中央政府力推“生態(tài)補償制度”，“建立生態(tài)補償機(jī)制”。從鄉(xiāng)村地區(qū)生態(tài)恢復(fù)與建設(shè)抓起，將會提高鄉(xiāng)村地區(qū)對城市客源市場的吸引力，為鄉(xiāng)村地區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)的興起和健康、持續(xù)發(fā)展，提供良好的資源條件。鄉(xiāng)村地區(qū)的休閑農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、森林旅游、草原旅游、生態(tài)旅游和生態(tài)休閑度假產(chǎn)業(yè)，將會迎來一個不可多得的發(fā)展機(jī)遇。

    在生態(tài)環(huán)境脆弱、經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的貧困地區(qū)，一號文件強調(diào)“提高扶貧精準(zhǔn)度，抓緊落實扶貧開發(fā)重點工作”，在多種扶貧開發(fā)模式中，旅游扶貧可以承擔(dān)起自己的歷史責(zé)任。

三、農(nóng)村集體土地權(quán)能逐步入市，吸引和激勵對鄉(xiāng)村旅游的中長期投入

    中國農(nóng)村的土地制度及其改革涉及國家的長治久安，中國城鎮(zhèn)化事業(yè)健康發(fā)展和農(nóng)村農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定安全同樣離不開農(nóng)村集體土地的制度創(chuàng)新話題。一方面，為了國家糧食安全，必須實施“最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”；另一方面，為了提高土地利用效率和保障利益分配公平，必須“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”。對于后者，一號文件提出的解決方案基于農(nóng)村土地集體所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)的資本化改革思路的落實。“放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”，確權(quán)、確地、確股多確齊下，基本出發(fā)點是資本化的融通。一句話，土地資本化和土地入市是總的改革方向，但對于不同領(lǐng)域的土地（主要包括農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地、農(nóng)民宅基地、國家征用集體土地等三種情況），一號文件分別采取不同的改革速度、采用不同深度的改革方式。

    對于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，可以立即有條件入市，允許出讓、租賃、入股，并與國有土地“同權(quán)同價”；對于農(nóng)民宅基地，則需“慎重穩(wěn)妥”，通過試點逐步推進(jìn)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，不可“搶跑越線”；對于國家征用集體土地，不僅需要一次性經(jīng)濟(jì)補償，“還必須對農(nóng)民的住房、社保、就業(yè)培訓(xùn)給予合理保障”，這與中央城鎮(zhèn)化工作會議精神異曲同工，首先解決產(chǎn)業(yè)化，然后才可城鎮(zhèn)化。

    上述三類土地的資本化及逐步入市改革，將會促進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)、特別是環(huán)城市地區(qū)多業(yè)態(tài)混合社區(qū)的形成。在農(nóng)村建設(shè)用地實現(xiàn)市場化、資本化改革過程中和改革完成之后，農(nóng)民直接參與多種股份合作制的機(jī)會就會明顯增加，一號文件對此提出了“農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革”的號召，“賦予農(nóng)民對落實到戶的集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)”，農(nóng)民的這些權(quán)能，可以拿到“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場”去交易，將“農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源”進(jìn)行有效管理。這一模式將會促進(jìn)外部資本及技術(shù)的進(jìn)入，與資本化后的集體資本進(jìn)行混合，構(gòu)成共生的混合經(jīng)濟(jì)。作為外來投資者和管理者而言，由于產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)清晰，合作模式政策風(fēng)險降低，不再急于快速得到投資回報，中長期投資計劃同樣也有其存在和發(fā)展的可能，藝術(shù)精品、未來遺產(chǎn)形式的旅游產(chǎn)品將會不斷涌現(xiàn)。外部專業(yè)化旅游發(fā)展公司與農(nóng)民聯(lián)合形成混合所有制，可以彌補農(nóng)民創(chuàng)建、管理鄉(xiāng)村旅游經(jīng)驗和技能不足的問題。

    除了資本化優(yōu)勢，一號文件還給涉農(nóng)企業(yè)提供了某些土地利用指標(biāo)的支持政策：“在國家年度建設(shè)用地指標(biāo)中單列一定比例專門用于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體建設(shè)配套輔助設(shè)施”。這就是說，今后國家建設(shè)用地計劃中，將會列出專門指標(biāo)，用于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體建設(shè)配套設(shè)施。一旦休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游也被視為一類“新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體”，有關(guān)企業(yè)就可以申請此類用地了。

四、新舊并舉開發(fā)休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游的系列產(chǎn)品

    鄉(xiāng)村旅游的產(chǎn)品開發(fā)在一號文件出臺之后會有哪些變化？可以用一新一舊、新舊并舉來表述。

    一新就是在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技支持下，新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)品與農(nóng)業(yè)景觀帶來的農(nóng)業(yè)旅游示范點的形成。一號文件中提及的園藝作物標(biāo)準(zhǔn)園、國家農(nóng)業(yè)科技園區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、畜禽規(guī)�；B(yǎng)殖場、水產(chǎn)健康養(yǎng)殖場等活動空間，以及這些空間呈現(xiàn)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)等，都為新型觀光農(nóng)業(yè)的產(chǎn)品開發(fā)提供了廣闊舞臺。

    一舊就是在普遍的城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設(shè)過程中加強對傳統(tǒng)村落和歷史文化民居的保護(hù)，“制定傳統(tǒng)村落保護(hù)發(fā)展規(guī)劃，抓緊把有歷史文化等價值的傳統(tǒng)村落和民居列入保護(hù)名錄，切實加大投入和保護(hù)力度”。這在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村景觀迅速消失的今天，顯得尤為迫切。重視保護(hù)傳統(tǒng)村落，有利于古鎮(zhèn)、古村旅游的發(fā)展。實際上，正是鄉(xiāng)村旅游的經(jīng)濟(jì)影響，防止了一刀切式的舊村落的迅速拆毀。過去一段時間以來，有一些文化遺產(chǎn)和住建城規(guī)專家詬病旅游發(fā)展帶來的過度商業(yè)化對古鎮(zhèn)古村氛圍帶來了一定程度的破壞。但相比之下，旅游帶來的影響只是給傳統(tǒng)村落換了一套衣裳，身體本身沒有變；而一些地方的撤村并鎮(zhèn)和新農(nóng)村運動，直接從肉體上消滅了傳統(tǒng)村莊。為了我們的未來有幾處可以記得起鄉(xiāng)愁的地方，讓城市居民有若干處鄉(xiāng)村休閑和鄉(xiāng)村度假的天堂，保護(hù)傳統(tǒng)村落并為此立法，已成刻不容緩的任務(wù)。