《旅游法》與導(dǎo)游體制改革
http://www.zfkbjt.com 2013-6-10 9:34:56 來源：中國旅游報(bào) 點(diǎn)擊：次
《旅游法》對旅游活動各個(gè)方面都作出了系統(tǒng)的規(guī)定，其中，涉及導(dǎo)游管理的條款涵蓋了導(dǎo)游管理、導(dǎo)游服務(wù)、導(dǎo)游權(quán)益保護(hù)、導(dǎo)游法律責(zé)任等方面，為導(dǎo)游隊(duì)伍建設(shè)和體制改革提供了法律依據(jù)。本文從個(gè)人理解的角度，分析了《旅游法》對導(dǎo)游體制改革的推動。
一、關(guān)于導(dǎo)游執(zhí)業(yè)許可
在《旅游法》實(shí)施之前，導(dǎo)游執(zhí)業(yè)許可制度是由導(dǎo)游人員資格證和導(dǎo)游證制度組成。《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》）第三條規(guī)定：“國家實(shí)行全國統(tǒng)一的導(dǎo)游人員資格考試制度。具有高級中學(xué)、中等專業(yè)學(xué)�；蛘咭陨蠈W(xué)歷，身體健康、具有適應(yīng)導(dǎo)游需要的基本知識和語言表達(dá)能力的中華人民共和國公民，可以參加導(dǎo)游人員資格考試；經(jīng)考試合格的，由國務(wù)院旅游行政部門或者國務(wù)院旅游行政部門委托省、自治區(qū)、直轄市人民政府旅游行政部門頒發(fā)導(dǎo)游人員資格證書。”《條例》第四條規(guī)定：“在中華人民共和國境內(nèi)從事導(dǎo)游活動，必須取得導(dǎo)游證。取得導(dǎo)游人員資格證書的，經(jīng)與旅行社訂立勞動合同或者在導(dǎo)游服務(wù)公司登記，方可持所訂立的勞動合同或者登記證明材料，向省、自治區(qū)、直轄市人民政府旅游行政部門申請領(lǐng)取導(dǎo)游證。”
也就是說，導(dǎo)游須先取得導(dǎo)游人員資格證，然后與旅行社簽訂勞動合同或者在導(dǎo)游服務(wù)公司登記，再取得導(dǎo)游證。
《旅游法》第三十七條規(guī)定：“參加導(dǎo)游資格考試成績合格，與旅行社訂立勞動合同或者在相關(guān)旅游行業(yè)組織注冊的人員，可以申請取得導(dǎo)游證。”這表明導(dǎo)游取得導(dǎo)游證執(zhí)業(yè)要有兩個(gè)前提：一是獲得“合格”的導(dǎo)游資格考試成績，二是與旅行社訂立勞動合同或者在相關(guān)旅游行業(yè)組織注冊。因此導(dǎo)游的執(zhí)業(yè)許可將與導(dǎo)游資格考試成績以及旅游行業(yè)組織緊密相關(guān)。一方面，我國目前約有七成導(dǎo)游登記在導(dǎo)游服務(wù)公司等機(jī)構(gòu)（即社會導(dǎo)游），對社會導(dǎo)游的管理可能會向行業(yè)組織管理的模式發(fā)展，而旅游行業(yè)組織的范圍及職能、旅游行業(yè)組織管理以及導(dǎo)游注冊辦法等需要明確；另一方面，導(dǎo)游考試制度可能需要新的發(fā)展，包括導(dǎo)游考試的組織、考試成績合格的認(rèn)定、跨區(qū)域考試成績的認(rèn)定、成績的有效期及過期后的處理辦法等；導(dǎo)游考試為導(dǎo)游隊(duì)伍整體素質(zhì)以及服務(wù)質(zhì)量奠定了基礎(chǔ)，今后在導(dǎo)游考試方面可以考慮做一些調(diào)整，比如，適當(dāng)提高參加考試的門檻并明確成績的有效期，以便提高導(dǎo)游隊(duì)伍整體素質(zhì)，并為導(dǎo)游管理和服務(wù)提供基礎(chǔ)。導(dǎo)游注冊制度的研究制定則有望改進(jìn)和加強(qiáng)社會導(dǎo)游管理與權(quán)益保障。
二、關(guān)于導(dǎo)游薪酬
《條例》沒有關(guān)于導(dǎo)游薪酬及收入保障的明確規(guī)定。而《旅游法》第三十八條則明確規(guī)定：“旅行社應(yīng)當(dāng)與其聘用的導(dǎo)游依法訂立勞動合同，支付勞動報(bào)酬，繳納社會保險(xiǎn)費(fèi)用。旅行社臨時(shí)聘用導(dǎo)游為旅游者提供服務(wù)的，應(yīng)當(dāng)全額向?qū)в沃Ц侗痉ǖ诹畻l第三款規(guī)定的導(dǎo)游服務(wù)費(fèi)用。旅行社不得要求導(dǎo)游墊付費(fèi)用或向?qū)в问杖∪魏钨M(fèi)用。”
第六十條第三款的規(guī)定是：“安排導(dǎo)游為旅游者提供服務(wù)的，應(yīng)當(dāng)在包價(jià)旅游合同中載明導(dǎo)游服務(wù)費(fèi)用”。
這兩個(gè)條款確立了與旅游社訂立勞動合同的導(dǎo)游（即專職導(dǎo)游）按照勞動合同取得報(bào)酬及社保、社會導(dǎo)游根據(jù)提供的服務(wù)獲得導(dǎo)游服務(wù)費(fèi)的薪酬制度。按照《旅游法》的規(guī)定，旅行社不論是安排自己的專職導(dǎo)游還是臨時(shí)聘用社會導(dǎo)游為旅游者提供服務(wù)，都應(yīng)當(dāng)在包價(jià)旅游合同中載明導(dǎo)游服務(wù)費(fèi)用。
目前，導(dǎo)“游”成導(dǎo)“購”成為業(yè)內(nèi)比較突出的問題。一些地區(qū)的導(dǎo)游主要收入是靠安排購物、增加自費(fèi)項(xiàng)目獲得的回扣，旅行社不僅不向?qū)в沃Ц稁F(tuán)服務(wù)的勞動報(bào)酬，甚至還要求導(dǎo)游按游客人數(shù)向旅行社支付費(fèi)用以獲得帶團(tuán)的機(jī)會，有的旅行社甚至要求導(dǎo)游墊付游客住宿等接待費(fèi)用。
《旅游法》明確了薪酬框架體系，確立了專職導(dǎo)游的勞動收入保障以及社會導(dǎo)游的導(dǎo)游服務(wù)費(fèi)收入，尤其是在第三十八條中明確規(guī)定“旅行社安排導(dǎo)游為團(tuán)隊(duì)旅游提供服務(wù)的，不得要求導(dǎo)游墊付或者向?qū)в问杖∪魏钨M(fèi)用”，從法律層面為扭轉(zhuǎn)導(dǎo)游收入結(jié)構(gòu)不合理的狀況、保障導(dǎo)游人員合法權(quán)益提供了支撐保障。
《旅游法》的上述條款為旅游行政部門研究、推動落實(shí)專職導(dǎo)游的勞動收入保障和社會導(dǎo)游的導(dǎo)游服務(wù)費(fèi)，建立明確、具體、全面的導(dǎo)游薪酬制度，包括服務(wù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、支付方式、監(jiān)督管理措施以及旅行社雇傭社會導(dǎo)游合同范本等提供了法律依據(jù)。
三、關(guān)于導(dǎo)游執(zhí)業(yè)
《條例》第九條規(guī)定：“導(dǎo)游人員進(jìn)行導(dǎo)游活動，必須經(jīng)旅行社委派。導(dǎo)游人員不得私自承攬或者以其他任何方式直接承攬導(dǎo)游業(yè)務(wù)，進(jìn)行導(dǎo)游活動。”
《旅游法》肯定了這一制度，其第四十條明確規(guī)定：“導(dǎo)游和領(lǐng)隊(duì)為旅游者提供服務(wù)必須接受旅行社委派，不得私自承攬導(dǎo)游和領(lǐng)隊(duì)業(yè)務(wù)。”該條款進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了只要導(dǎo)游為旅游者提供服務(wù)，必須接受旅行社委派。這從法律上明確了旅行社委派導(dǎo)游服務(wù)的導(dǎo)游執(zhí)業(yè)制度。
經(jīng)過旅行社委派,導(dǎo)游才能從事導(dǎo)游服務(wù)，導(dǎo)游脫離旅行社單獨(dú)提供服務(wù)不為《旅游法》所允許，即使被委派導(dǎo)游不是與旅行社訂立勞動合同的正式員工也不行。進(jìn)一步分析，這一制度規(guī)定實(shí)質(zhì)上是將導(dǎo)游服務(wù)作為旅行社所提供的旅游產(chǎn)品不可分割的一部分，導(dǎo)游服務(wù)不可能脫離旅行社單獨(dú)存在，而其旅游服務(wù)的品質(zhì)保障等責(zé)任，也一并由旅行社承擔(dān)。
筆者認(rèn)為，這不意味著否定了導(dǎo)游服務(wù)社會化，不能把導(dǎo)游服務(wù)社會化與導(dǎo)游自由職業(yè)化相混淆。導(dǎo)游服務(wù)社會化強(qiáng)調(diào)導(dǎo)游作為全社會全行業(yè)共享的資源，符合導(dǎo)游工作靈活性和流動性等特征，符合旅游行業(yè)運(yùn)行的需要。而導(dǎo)游自由職業(yè)化意味著導(dǎo)游成為自由職業(yè)者，可以象其他自由職業(yè)者一樣直接與團(tuán)隊(duì)或旅游者進(jìn)行交易。
總之，《旅游法》的實(shí)施將促進(jìn)導(dǎo)游管理的新發(fā)展，并為導(dǎo)游管理體制改革的一些重點(diǎn)和難點(diǎn)指明方向，導(dǎo)游管理部門應(yīng)研究制定一些相應(yīng)的執(zhí)行規(guī)則和貫徹措施。
一、關(guān)于導(dǎo)游執(zhí)業(yè)許可
在《旅游法》實(shí)施之前，導(dǎo)游執(zhí)業(yè)許可制度是由導(dǎo)游人員資格證和導(dǎo)游證制度組成。《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》）第三條規(guī)定：“國家實(shí)行全國統(tǒng)一的導(dǎo)游人員資格考試制度。具有高級中學(xué)、中等專業(yè)學(xué)�；蛘咭陨蠈W(xué)歷，身體健康、具有適應(yīng)導(dǎo)游需要的基本知識和語言表達(dá)能力的中華人民共和國公民，可以參加導(dǎo)游人員資格考試；經(jīng)考試合格的，由國務(wù)院旅游行政部門或者國務(wù)院旅游行政部門委托省、自治區(qū)、直轄市人民政府旅游行政部門頒發(fā)導(dǎo)游人員資格證書。”《條例》第四條規(guī)定：“在中華人民共和國境內(nèi)從事導(dǎo)游活動，必須取得導(dǎo)游證。取得導(dǎo)游人員資格證書的，經(jīng)與旅行社訂立勞動合同或者在導(dǎo)游服務(wù)公司登記，方可持所訂立的勞動合同或者登記證明材料，向省、自治區(qū)、直轄市人民政府旅游行政部門申請領(lǐng)取導(dǎo)游證。”
也就是說，導(dǎo)游須先取得導(dǎo)游人員資格證，然后與旅行社簽訂勞動合同或者在導(dǎo)游服務(wù)公司登記，再取得導(dǎo)游證。
《旅游法》第三十七條規(guī)定：“參加導(dǎo)游資格考試成績合格，與旅行社訂立勞動合同或者在相關(guān)旅游行業(yè)組織注冊的人員，可以申請取得導(dǎo)游證。”這表明導(dǎo)游取得導(dǎo)游證執(zhí)業(yè)要有兩個(gè)前提：一是獲得“合格”的導(dǎo)游資格考試成績，二是與旅行社訂立勞動合同或者在相關(guān)旅游行業(yè)組織注冊。因此導(dǎo)游的執(zhí)業(yè)許可將與導(dǎo)游資格考試成績以及旅游行業(yè)組織緊密相關(guān)。一方面，我國目前約有七成導(dǎo)游登記在導(dǎo)游服務(wù)公司等機(jī)構(gòu)（即社會導(dǎo)游），對社會導(dǎo)游的管理可能會向行業(yè)組織管理的模式發(fā)展，而旅游行業(yè)組織的范圍及職能、旅游行業(yè)組織管理以及導(dǎo)游注冊辦法等需要明確；另一方面，導(dǎo)游考試制度可能需要新的發(fā)展，包括導(dǎo)游考試的組織、考試成績合格的認(rèn)定、跨區(qū)域考試成績的認(rèn)定、成績的有效期及過期后的處理辦法等；導(dǎo)游考試為導(dǎo)游隊(duì)伍整體素質(zhì)以及服務(wù)質(zhì)量奠定了基礎(chǔ)，今后在導(dǎo)游考試方面可以考慮做一些調(diào)整，比如，適當(dāng)提高參加考試的門檻并明確成績的有效期，以便提高導(dǎo)游隊(duì)伍整體素質(zhì)，并為導(dǎo)游管理和服務(wù)提供基礎(chǔ)。導(dǎo)游注冊制度的研究制定則有望改進(jìn)和加強(qiáng)社會導(dǎo)游管理與權(quán)益保障。
二、關(guān)于導(dǎo)游薪酬
《條例》沒有關(guān)于導(dǎo)游薪酬及收入保障的明確規(guī)定。而《旅游法》第三十八條則明確規(guī)定：“旅行社應(yīng)當(dāng)與其聘用的導(dǎo)游依法訂立勞動合同，支付勞動報(bào)酬，繳納社會保險(xiǎn)費(fèi)用。旅行社臨時(shí)聘用導(dǎo)游為旅游者提供服務(wù)的，應(yīng)當(dāng)全額向?qū)в沃Ц侗痉ǖ诹畻l第三款規(guī)定的導(dǎo)游服務(wù)費(fèi)用。旅行社不得要求導(dǎo)游墊付費(fèi)用或向?qū)в问杖∪魏钨M(fèi)用。”
第六十條第三款的規(guī)定是：“安排導(dǎo)游為旅游者提供服務(wù)的，應(yīng)當(dāng)在包價(jià)旅游合同中載明導(dǎo)游服務(wù)費(fèi)用”。
這兩個(gè)條款確立了與旅游社訂立勞動合同的導(dǎo)游（即專職導(dǎo)游）按照勞動合同取得報(bào)酬及社保、社會導(dǎo)游根據(jù)提供的服務(wù)獲得導(dǎo)游服務(wù)費(fèi)的薪酬制度。按照《旅游法》的規(guī)定，旅行社不論是安排自己的專職導(dǎo)游還是臨時(shí)聘用社會導(dǎo)游為旅游者提供服務(wù)，都應(yīng)當(dāng)在包價(jià)旅游合同中載明導(dǎo)游服務(wù)費(fèi)用。
目前，導(dǎo)“游”成導(dǎo)“購”成為業(yè)內(nèi)比較突出的問題。一些地區(qū)的導(dǎo)游主要收入是靠安排購物、增加自費(fèi)項(xiàng)目獲得的回扣，旅行社不僅不向?qū)в沃Ц稁F(tuán)服務(wù)的勞動報(bào)酬，甚至還要求導(dǎo)游按游客人數(shù)向旅行社支付費(fèi)用以獲得帶團(tuán)的機(jī)會，有的旅行社甚至要求導(dǎo)游墊付游客住宿等接待費(fèi)用。
《旅游法》明確了薪酬框架體系，確立了專職導(dǎo)游的勞動收入保障以及社會導(dǎo)游的導(dǎo)游服務(wù)費(fèi)收入，尤其是在第三十八條中明確規(guī)定“旅行社安排導(dǎo)游為團(tuán)隊(duì)旅游提供服務(wù)的，不得要求導(dǎo)游墊付或者向?qū)в问杖∪魏钨M(fèi)用”，從法律層面為扭轉(zhuǎn)導(dǎo)游收入結(jié)構(gòu)不合理的狀況、保障導(dǎo)游人員合法權(quán)益提供了支撐保障。
《旅游法》的上述條款為旅游行政部門研究、推動落實(shí)專職導(dǎo)游的勞動收入保障和社會導(dǎo)游的導(dǎo)游服務(wù)費(fèi)，建立明確、具體、全面的導(dǎo)游薪酬制度，包括服務(wù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、支付方式、監(jiān)督管理措施以及旅行社雇傭社會導(dǎo)游合同范本等提供了法律依據(jù)。
三、關(guān)于導(dǎo)游執(zhí)業(yè)
《條例》第九條規(guī)定：“導(dǎo)游人員進(jìn)行導(dǎo)游活動，必須經(jīng)旅行社委派。導(dǎo)游人員不得私自承攬或者以其他任何方式直接承攬導(dǎo)游業(yè)務(wù)，進(jìn)行導(dǎo)游活動。”
《旅游法》肯定了這一制度，其第四十條明確規(guī)定：“導(dǎo)游和領(lǐng)隊(duì)為旅游者提供服務(wù)必須接受旅行社委派，不得私自承攬導(dǎo)游和領(lǐng)隊(duì)業(yè)務(wù)。”該條款進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了只要導(dǎo)游為旅游者提供服務(wù)，必須接受旅行社委派。這從法律上明確了旅行社委派導(dǎo)游服務(wù)的導(dǎo)游執(zhí)業(yè)制度。
經(jīng)過旅行社委派,導(dǎo)游才能從事導(dǎo)游服務(wù)，導(dǎo)游脫離旅行社單獨(dú)提供服務(wù)不為《旅游法》所允許，即使被委派導(dǎo)游不是與旅行社訂立勞動合同的正式員工也不行。進(jìn)一步分析，這一制度規(guī)定實(shí)質(zhì)上是將導(dǎo)游服務(wù)作為旅行社所提供的旅游產(chǎn)品不可分割的一部分，導(dǎo)游服務(wù)不可能脫離旅行社單獨(dú)存在，而其旅游服務(wù)的品質(zhì)保障等責(zé)任，也一并由旅行社承擔(dān)。
筆者認(rèn)為，這不意味著否定了導(dǎo)游服務(wù)社會化，不能把導(dǎo)游服務(wù)社會化與導(dǎo)游自由職業(yè)化相混淆。導(dǎo)游服務(wù)社會化強(qiáng)調(diào)導(dǎo)游作為全社會全行業(yè)共享的資源，符合導(dǎo)游工作靈活性和流動性等特征，符合旅游行業(yè)運(yùn)行的需要。而導(dǎo)游自由職業(yè)化意味著導(dǎo)游成為自由職業(yè)者，可以象其他自由職業(yè)者一樣直接與團(tuán)隊(duì)或旅游者進(jìn)行交易。
總之，《旅游法》的實(shí)施將促進(jìn)導(dǎo)游管理的新發(fā)展，并為導(dǎo)游管理體制改革的一些重點(diǎn)和難點(diǎn)指明方向，導(dǎo)游管理部門應(yīng)研究制定一些相應(yīng)的執(zhí)行規(guī)則和貫徹措施。
作者：熊 濤 通訊員：
(責(zé)任編輯：劉巍) 【回到頂部】 【返回上頁】 【關(guān)閉窗口】
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