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四、國(guó)際都市旅游產(chǎn)業(yè)政策的成功經(jīng)驗(yàn)研究：香港與新加坡的啟示

    先進(jìn)與系統(tǒng)的都市旅游產(chǎn)業(yè)政策體系是什么？應(yīng)該包括那些內(nèi)容？我們以和我國(guó)在同一東亞太平洋地區(qū)的世界著名旅游城市——香港與新加坡的經(jīng)驗(yàn)來(lái)回答上述問(wèn)題。

    運(yùn)用產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，參照香港與新加坡的經(jīng)驗(yàn)，先進(jìn)與系統(tǒng)的都市旅游產(chǎn)業(yè)政策體系一般應(yīng)包括：認(rèn)識(shí)都市旅游產(chǎn)業(yè)政策制定的理論依據(jù)；明確都市旅游產(chǎn)業(yè)政策制定的目標(biāo)；確定都市旅游產(chǎn)業(yè)政策的對(duì)象與需要完成的任務(wù)；提出都市旅游產(chǎn)業(yè)政策的手段與措施；建立都市旅游產(chǎn)業(yè)政策決策、實(shí)施與評(píng)估和調(diào)整的機(jī)構(gòu)與程序。

    1.認(rèn)識(shí)都市旅游產(chǎn)業(yè)政策制定的理論依據(jù)
    香港與新加坡的經(jīng)驗(yàn)是：都市旅游產(chǎn)業(yè)政策體系的構(gòu)建首先需要認(rèn)識(shí)都市旅游產(chǎn)業(yè)政策制定的理論依據(jù)。都市旅游產(chǎn)業(yè)政策制定的理論依據(jù)，就是都市旅游產(chǎn)業(yè)在都市經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位。地位評(píng)價(jià)的主要指標(biāo)是都市旅游業(yè)對(duì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的貢獻(xiàn)量與對(duì)就業(yè)的帶動(dòng)量。如果地位高，支持政策就強(qiáng)，反之，支持政策就弱。旅游業(yè)是香港城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的四大支柱產(chǎn)業(yè)之一。在新加坡，旅游業(yè)被確定為像高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)一樣的具有高附加價(jià)值的創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)。因此，香港和新加坡都給予了都市旅游發(fā)展強(qiáng)有力的產(chǎn)業(yè)政策支持。

    2.明確都市旅游產(chǎn)業(yè)政策制定的目標(biāo)
    香港與新加坡的經(jīng)驗(yàn)是：都市旅游產(chǎn)業(yè)政策的制定應(yīng)該具有明確的目標(biāo)導(dǎo)向。香港旅游發(fā)展產(chǎn)業(yè)政策制定的目標(biāo)導(dǎo)向是：要將香港建成世界亞太地區(qū)的休閑與商務(wù)勝地。這意味著，香港旅游發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策在亞太地區(qū)應(yīng)該是先進(jìn)的和具有競(jìng)爭(zhēng)力的。新加坡旅游產(chǎn)業(yè)政策制定的目標(biāo)導(dǎo)向是：要將新加坡建設(shè)成為世界級(jí)的旅游目的地、商務(wù)會(huì)展中心和地區(qū)旅游的樞紐。因此，新加坡制定了支持開(kāi)發(fā)與馬來(lái)西亞、印度尼西亞互補(bǔ)銜接性旅游線路的政策。

    3.確定都市旅游產(chǎn)業(yè)政策的對(duì)象與任務(wù)
    香港的經(jīng)驗(yàn)是：在都市旅游發(fā)展的不同階段，會(huì)出現(xiàn)不同的發(fā)展機(jī)會(huì)、面臨不同的競(jìng)爭(zhēng)挑戰(zhàn)與需要解決不同的瓶頸問(wèn)題，因此，都市旅游產(chǎn)業(yè)政策的制定需要關(guān)注不同的對(duì)象與完成不同的任務(wù)。

    例如，香港旅游業(yè)發(fā)展可以分為萌芽階段、起步階段、高速發(fā)展階段、穩(wěn)定發(fā)展階段和發(fā)展新階段。（1）在二戰(zhàn)前的萌芽階段，香港旅游業(yè)處于自發(fā)發(fā)展?fàn)顟B(tài)。（2）在20世紀(jì)50年代的起步階段，香港進(jìn)行了旅游發(fā)展的法律政策建設(shè)。1955年，香港政府成立了“發(fā)展旅游事業(yè)委員會(huì)”，又頒布了旅游條例。1957年設(shè)立了“香港旅游協(xié)會(huì)”，負(fù)責(zé)香港旅游業(yè)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)與推廣。（3）在20世紀(jì)60年代到90年代的高速發(fā)展階段，香港政府關(guān)注改善旅游環(huán)境，加快機(jī)場(chǎng)、碼頭、道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，興建高等級(jí)酒店和休閑住宿設(shè)施，同時(shí)新建和改建大批旅游景點(diǎn)，并開(kāi)始逐漸在海外市場(chǎng)進(jìn)行香港旅游的推廣和宣傳。（4）在20世紀(jì)90 年代至本世紀(jì)初的穩(wěn)定發(fā)展階段，為增加新的客源，特別是扭轉(zhuǎn)1997年由“東南亞金融危機(jī)”產(chǎn)生的游客人數(shù)下降的趨勢(shì)，香港旅游發(fā)展局于2001年推出全球旅游推廣計(jì)劃，香港政府于2002年說(shuō)服中國(guó)內(nèi)地政府取消香港游的配額，并在2003年推出大陸一些城市的居民赴港“個(gè)人游”的政策，大大增加了香港的客源量。（5）在2005 年以后的發(fā)展新階段，香港政府計(jì)劃通過(guò)資助開(kāi)發(fā)大型旅游項(xiàng)目來(lái)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品的更新?lián)Q代，推動(dòng)香港旅游業(yè)持續(xù)快速發(fā)展。由香港政府資助開(kāi)發(fā)的迪斯尼樂(lè)園已于2005年9月開(kāi)業(yè)，香港濕地公園和東涌吊車(chē)于2006年建成。香港旅游發(fā)展局2006年又組織了“精彩香港旅游年”的推廣活動(dòng)。

    4.提出都市旅游產(chǎn)業(yè)政策的手段與措施
    香港提出并采用的旅游產(chǎn)業(yè)政策的手段與措施如下：
    （1）香港旅游業(yè)發(fā)展的綜合性軌制政策，由香港立法會(huì)負(fù)責(zé)制定、修改與廢除。
    （2）香港政府資助旅游吸引物的開(kāi)發(fā)政策。以香港迪斯尼樂(lè)園為例， 該項(xiàng)目投資約數(shù)百億元，除交通、土地等費(fèi)用外，主題公園本身建設(shè)耗資約66億港元，其中香港特區(qū)政府占57％的股份。此外，香港政府在亞洲國(guó)際博物館、濕地公園和東涌吊車(chē)等項(xiàng)目上也投入數(shù)億元資金，支持香港旅游產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)與更新。
    （3）香港客源市場(chǎng)的推廣政策，包括免簽證政策（全世界約有170個(gè)國(guó)家和地區(qū)的居民可免簽證到香港旅游7天到6個(gè)月不等）、使我國(guó)中央政府與香港特別行政區(qū)政府同時(shí)取消內(nèi)地到香港旅游的配額限制、實(shí)施“個(gè)人游政策”和香港旅游年推廣政策。  

    （4）香港旅游信息服務(wù)政策。旅游信息服務(wù)包括：在全世界主要客源地設(shè)立13個(gè)辦事處與8個(gè)代辦機(jī)構(gòu)，香港旅游發(fā)展局還專(zhuān)設(shè)“旅游網(wǎng)”，包括“discoverhongkong.com”，為游客提供最新咨詢。設(shè)立游客咨詢及服務(wù)中心、旅游熱線，而且在大型國(guó)際會(huì)議和展覽現(xiàn)場(chǎng)設(shè)置咨詢服務(wù)臺(tái)來(lái)處理大量的游客咨詢。在中國(guó)內(nèi)地游客不斷增加情況下，香港旅游發(fā)展局2003年在羅湖口岸增設(shè)旅客咨詢及服務(wù)中心，還在有些入境口岸、酒店、購(gòu)物中心及旅游景點(diǎn)等上百個(gè)場(chǎng)所設(shè)置自助旅游資料架。

    （5）香港的城市公共交通政策。為了保障交通的安全性、可靠性、 環(huán)保性和高效性，以優(yōu)先發(fā)展鐵路作為發(fā)展公共交通系統(tǒng)的重點(diǎn)，同時(shí)也大力發(fā)展公交車(chē)。政府在汽車(chē)上牌、保險(xiǎn)、停車(chē)和加油等各方面出臺(tái)一系列優(yōu)惠政策支持公交車(chē)，同時(shí)采取措施限制私家車(chē)的使用。

    （6）香港保障游客與旅行社利益的政策。1978年香港旅游業(yè)議會(huì)正式成立。它的工作目標(biāo)是維持旅游業(yè)的高專(zhuān)業(yè)化水平，并且保障旅游業(yè)者與出入境游客雙方的利益。從2002年11月起，按被修訂的《旅行代理商條例》，所有在香港經(jīng)營(yíng)出境游和入境游業(yè)務(wù)的旅行代理商，都必須領(lǐng)取旅行代理商牌照。而領(lǐng)取牌照的必要條件就是要先成為旅游業(yè)議會(huì)會(huì)員。通過(guò)這一政策可以把香港經(jīng)營(yíng)出入境業(yè)務(wù)的旅行代理商納入行業(yè)協(xié)會(huì)的管理范圍。2002年2月開(kāi)始，旅游業(yè)議會(huì)對(duì)游客推行“14 天百分百退款保證計(jì)劃”，并且設(shè)立投訴機(jī)構(gòu)，以確保游客在香港合理的消費(fèi)利益。此外，旅游業(yè)議會(huì)也規(guī)定會(huì)員旅行社不得向入境游客收取離團(tuán)費(fèi)、年齡差別費(fèi)及職業(yè)附加費(fèi)等。在保障游客和旅行社利益方面，旅游業(yè)議會(huì)也通過(guò)設(shè)立“旅游業(yè)賠償基金”和“旅游團(tuán)意外緊急援助基金計(jì)劃”來(lái)給予支持。1988年香港政府頒布了《1988年旅行代理商條例》，正式設(shè)立“香港旅游業(yè)議會(huì)賠償基金”，規(guī)定旅行社組織游客出外旅游時(shí)必須在給游客的發(fā)票或收據(jù)上加蓋旅游業(yè)議會(huì)制作的印花，由旅游業(yè)議會(huì)對(duì)旅行社的經(jīng)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)旅行社要向旅游業(yè)議會(huì)繳付團(tuán)費(fèi)1％的印花費(fèi)，其中50％注入賠償基金。遇到旅行社破產(chǎn)、倒閉時(shí)，按照相關(guān)條款，受影響的游客可以從基金中獲得70％團(tuán)費(fèi)的補(bǔ)償。隨著香港旅游業(yè)議會(huì)收取印花費(fèi)積累的旅游業(yè)賠償基金不斷增加，香港政府多次下調(diào)印花費(fèi)率，并且上調(diào)損失補(bǔ)償率。目前，法律規(guī)定的印花費(fèi)率降至0.3％，而損失補(bǔ)償率增至團(tuán)費(fèi)的90％。另外，法律規(guī)定收取的50％印花費(fèi)作為旅游業(yè)議會(huì)的管理費(fèi)，支付日常開(kāi)支和員工工資，可以為旅游業(yè)議會(huì)更好地開(kāi)展日常工作提供資金保障。1996年，旅游業(yè)議會(huì)又推出“旅游團(tuán)意外緊急援助基金計(jì)劃”，為參加出外旅游的旅行團(tuán)游客意外傷亡提供緊急援助，最高金額達(dá)18萬(wàn)港元，并將收取的印花費(fèi)部分用于旅行團(tuán)隊(duì)出外旅游發(fā)生意外的援助。這樣做既減輕了旅行社的風(fēng)險(xiǎn)，也最大限度地保護(hù)了游客的利益。

    （7）香港旅游業(yè)的人力資源培育政策。2001 年香港旅游事務(wù)署針對(duì)青少年推出名為“好客文化遍香江”的全港性公眾教育活動(dòng)，并于2003年繼續(xù)推行。同時(shí)香港旅游事務(wù)署還與香港青年協(xié)會(huì)合辦香港青年大使計(jì)劃，培訓(xùn)青年領(lǐng)袖成為接待游客的青年大使。2003年，香港政府為旅游發(fā)展局專(zhuān)項(xiàng)撥款4000萬(wàn)港元，實(shí)施旅游業(yè)英才實(shí)習(xí)計(jì)劃。在進(jìn)一步提升香港好客文化的同時(shí)，為有志投身旅游業(yè)的人士提供在第一線工作的實(shí)習(xí)機(jī)會(huì)和經(jīng)驗(yàn)。

    （8）香港旅游業(yè)的環(huán)境保護(hù)政策。 香港政府成立跨部門(mén)的綠化委員會(huì)實(shí)施綠化計(jì)劃，推行強(qiáng)制性的產(chǎn)品責(zé)任制，堅(jiān)持對(duì)污染環(huán)境者實(shí)施“污染者自付”的原則。