畢東林：從中美友好公園交流看我國國家公園試點
http://www.zfkbjt.com 2015/11/20 17:01:33 來源：中國建設報 點擊：次
云臺山風景名勝區(qū)（簡稱“云臺山”）位于河南省焦作市修武縣境內(nèi)，總面積280平方公里，是中國最具特色和人氣最旺的國家級風景名勝區(qū)和首批國家自然遺產(chǎn)之一。大峽谷國家公園位于美國亞利桑那州西北部、科羅拉多高原西南部，1919年在美國國家公園管理署成立3年后被命名為國家公園，1979年被聯(lián)合國教科文組織批準為世界自然遺產(chǎn)，是世界最著名的景區(qū)之一。
2007年8月，云臺山與美國大峽谷國家公園締結為友好公園，成為我國第二個與美國國家公園建立官方合作關系的景區(qū)。雙方合作內(nèi)容包括地質(zhì)科學研究方面的合作，在環(huán)境教育與解說領域的合作與技術支持，涉及管理模式、景區(qū)規(guī)劃、科學普及、市場運作、人員培訓等多方面內(nèi)容。通過這一窗口，云臺山樹立了中國風景名勝區(qū)的對外形象，加強了中國風景名勝資源的研究推廣，并建立了中美景區(qū)友好合作的模式。此舉不僅使兩個景區(qū)在環(huán)境教育與解說領域、景區(qū)規(guī)劃、科學普及、市場運作、人員培訓等方面得到了提升，更建立了一種合作模式，被時任全國人大委員會委員長吳邦國稱為“樹立了一個中外景區(qū)合作的典范”。
▲友好公園交流比較
通過云臺山與大峽谷國家公園幾年來的交流合作，可感受到，美國的國家公園和中國國家級風景名勝區(qū)各具特點。以大峽谷和云臺山為例，共同點很多：
（一）都是依法設立的。“國家公園”的概念是源自美國，據(jù)說最早由美國藝術家喬治·卡特林（GeogeCatlin）提出。1832年，他在旅行的路上，對美國西部大開發(fā)于印第安文明、野生動植物和荒野的影響深感憂慮，認為“它們可以被保護起來，只要政府通過保護政策設立一個大公園即國家公園，其中有人也有野獸，一切都處于原生狀態(tài)，體現(xiàn)著自然之美”。此后，這個概念被全世界許多國家所使用，盡管含義不盡相同。1916年，美國國會頒布了《國家公園組織法》，規(guī)定美國國家公園管理局的基本職責和設立程序。大峽谷國家公園就是根據(jù)此法設立的。同樣，中國國家級風景名勝區(qū)有相似的法律依據(jù)，即國務院頒布的《風景名勝條例》。云臺山風景名勝區(qū)的建立、申報、審批都是依據(jù)此條例進行的。
（二）都非常注重規(guī)劃。大峽谷國家公園在設立之初就對規(guī)劃進行了嚴格的要求，并由美國內(nèi)政部國家公園管理局下設的丹佛規(guī)劃設計中心對公園進行了規(guī)劃設計。云臺山作為國家級風景名勝區(qū)，多年來非常重視規(guī)劃的引領作用，不僅根據(jù)《風景名勝條例》要求編制了總規(guī)和詳規(guī)，而且按照規(guī)劃對景區(qū)進行了嚴格管理。
（三）都非常注重資源保護。大峽谷國家公園的一個重要理念就是在“保護自然環(huán)境”的同時“保證子孫后代不受影響”和“提供當代人欣賞上述資源的機會”，因此對景區(qū)開發(fā)的要求十分嚴格，除了必要的旅游設施外，嚴禁在國家公園內(nèi)搞度假村、酒店等開發(fā)。云臺山多年來一直堅持了對資源“嚴格保護”的理念，既保持了景區(qū)生物多樣性、維持了生態(tài)平衡，又實現(xiàn)人與自然的和諧共進，促進了景區(qū)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。
同時，兩個公園還有很多不同點，主要體現(xiàn)在：
（一）管理范圍。大峽谷國家公園雖然面積很大，但里面居民很少，基本屬封閉式管理。云臺山里面有20多個行政村和很多原住民，區(qū)內(nèi)道路亦是省道，游客和居民混雜，旅游和生活交叉，實行開放式的“大開放、小封閉”管理，管理協(xié)調(diào)難度遠遠大于大峽谷。
（二）管理標準。根據(jù)世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）1969年訂立的《世界國家公園標準》要求和美國《國家公園組織法》，大峽谷國家公園執(zhí)行的規(guī)劃、建設、管理標準是全國統(tǒng)一的。云臺山在嚴格執(zhí)行《風景名勝條例》各項程序標準的同時，因自身還是世界地質(zhì)公園、國家級自然保護區(qū)、國家水利風景區(qū)等，需按照相應行業(yè)主管部門、管理機構的要求，執(zhí)行非風景名勝區(qū)標準體系的規(guī)劃、開發(fā)、建設和管理標準。
（三）管理體制。大峽谷國家公園隸屬于美國內(nèi)政部國家公園管理局，實行垂直的統(tǒng)一管理，是吃皇糧的“國家隊”。人員由該局直接任命、統(tǒng)一調(diào)配。地方政府不參與國家公園管理。云臺山則是人、財、物都屬于地方的事業(yè)單位，在管理方面對應上級各主管部門，一套人馬，幾塊牌子，面臨著“吃飯”、“發(fā)展”和“協(xié)調(diào)”的多重壓力。
（四）經(jīng)營收益。大峽谷國家公園突出了“公益性”，最高宗旨是保護好國家公園的自然景觀和人文景觀。國家公園管理經(jīng)費主要靠財政撥款和出版書刊、舉辦培訓班、開展宣傳教育等籌集，很少一部分來自國家公園的門票收入。大峽谷國家公園的門票售價只有10美元，比一些大城市的停車費便宜。而云臺山目前是典型的“門票經(jīng)濟”，日常運轉經(jīng)費主要來源于門票，不僅沒有財政撥款，每年還要向地方財政上繳稅收一億多元。
（五）規(guī)劃執(zhí)行。大峽谷國家公園的規(guī)劃是統(tǒng)一而連續(xù)的，在規(guī)劃執(zhí)行方面也非常嚴格。云臺山除了風景名勝區(qū)法定的需要國務院審批的規(guī)劃之外，還要按照相關部門要求編制森林旅游、水利利用、地質(zhì)保護、旅游產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村建設等多個規(guī)劃，數(shù)量多、程序多、投入大，給規(guī)劃執(zhí)行造成很大困難。特別是景區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)村在規(guī)劃執(zhí)行方面參差不齊，難度很大。
▲啟示國家公園試點
他山之石，可以攻玉。通過云臺山與大峽谷國家公園的交流，對我國的國家公園試點有如下啟示：
（一）建立法律體系是前提。對照美國國家公園體制，中國國家公園的設立一定要有法定基礎，同時還要考慮功能定位、制度對應、有效管理等因素。從目前景區(qū)的實際情況來看，和這幾個條件相近的是風景名勝區(qū)（法定性上有風景名勝條例，功能定位同樣是保護與游憩，制度對應性上實行特許經(jīng)營和資源有償使用費），而且，風景名勝區(qū)在國外就被翻譯為國家公園。
（二）理順管理體制是基礎。美國的國家公園體制為我國提供了樣板。設立國家公園如不能有效解決各主管部門各行其是、各自為戰(zhàn)的體制問題，其他都是風中浮萍。因此，建立國家公園，政府必須在法律的框架內(nèi)大力整合資源、打破行業(yè)壁壘、理順管理體制，把原來分散于各部門的職權集中整合進公園管理部門，實現(xiàn)管理的高效統(tǒng)一。
（三）協(xié)調(diào)各方利益是關鍵。美國國家公園的利益屬于國家和全民。我國的風景名勝資源收益根據(jù)所有權、管理權、經(jīng)營權不同，屬于不同的行業(yè)、部門和對象。如何處理好所有權、管理權、經(jīng)營權、收益權的關系，處理好景區(qū)、政府、部門、鄉(xiāng)村、居民、商戶以及其他相關方的利益，處理好存量和增量的關系，是國家公園試點的關鍵。這個問題處理好了，其他問題將迎刃而解。
（四）保護生態(tài)資源是核心。風景名勝資源作為人類共有的財富，是不可再生和脆弱的。這方面應借鑒美國國家公園的保護理念，在國家公園試點中，通過頂層設計和統(tǒng)一嚴格的規(guī)劃，強化對資源的保護力度。
（五）堅持嚴格執(zhí)法是保障。應借鑒學習美國國家公園對自然的敬畏和對法律的尊重，建立國家公園的法律體系和行為規(guī)范，通過法律的嚴格執(zhí)行，來保障國家公園的規(guī)劃、保護以及開發(fā)建設，從而在法治、透明、規(guī)范的環(huán)境下，促進國家公園體制的順利實施，推動中國風景名勝事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
（作者系云臺山風景名勝區(qū)管理局黨委副書記、副局長）
2007年8月，云臺山與美國大峽谷國家公園締結為友好公園，成為我國第二個與美國國家公園建立官方合作關系的景區(qū)。雙方合作內(nèi)容包括地質(zhì)科學研究方面的合作，在環(huán)境教育與解說領域的合作與技術支持，涉及管理模式、景區(qū)規(guī)劃、科學普及、市場運作、人員培訓等多方面內(nèi)容。通過這一窗口，云臺山樹立了中國風景名勝區(qū)的對外形象，加強了中國風景名勝資源的研究推廣，并建立了中美景區(qū)友好合作的模式。此舉不僅使兩個景區(qū)在環(huán)境教育與解說領域、景區(qū)規(guī)劃、科學普及、市場運作、人員培訓等方面得到了提升，更建立了一種合作模式，被時任全國人大委員會委員長吳邦國稱為“樹立了一個中外景區(qū)合作的典范”。
▲友好公園交流比較
通過云臺山與大峽谷國家公園幾年來的交流合作，可感受到，美國的國家公園和中國國家級風景名勝區(qū)各具特點。以大峽谷和云臺山為例，共同點很多：
（一）都是依法設立的。“國家公園”的概念是源自美國，據(jù)說最早由美國藝術家喬治·卡特林（GeogeCatlin）提出。1832年，他在旅行的路上，對美國西部大開發(fā)于印第安文明、野生動植物和荒野的影響深感憂慮，認為“它們可以被保護起來，只要政府通過保護政策設立一個大公園即國家公園，其中有人也有野獸，一切都處于原生狀態(tài)，體現(xiàn)著自然之美”。此后，這個概念被全世界許多國家所使用，盡管含義不盡相同。1916年，美國國會頒布了《國家公園組織法》，規(guī)定美國國家公園管理局的基本職責和設立程序。大峽谷國家公園就是根據(jù)此法設立的。同樣，中國國家級風景名勝區(qū)有相似的法律依據(jù)，即國務院頒布的《風景名勝條例》。云臺山風景名勝區(qū)的建立、申報、審批都是依據(jù)此條例進行的。
（二）都非常注重規(guī)劃。大峽谷國家公園在設立之初就對規(guī)劃進行了嚴格的要求，并由美國內(nèi)政部國家公園管理局下設的丹佛規(guī)劃設計中心對公園進行了規(guī)劃設計。云臺山作為國家級風景名勝區(qū)，多年來非常重視規(guī)劃的引領作用，不僅根據(jù)《風景名勝條例》要求編制了總規(guī)和詳規(guī)，而且按照規(guī)劃對景區(qū)進行了嚴格管理。
（三）都非常注重資源保護。大峽谷國家公園的一個重要理念就是在“保護自然環(huán)境”的同時“保證子孫后代不受影響”和“提供當代人欣賞上述資源的機會”，因此對景區(qū)開發(fā)的要求十分嚴格，除了必要的旅游設施外，嚴禁在國家公園內(nèi)搞度假村、酒店等開發(fā)。云臺山多年來一直堅持了對資源“嚴格保護”的理念，既保持了景區(qū)生物多樣性、維持了生態(tài)平衡，又實現(xiàn)人與自然的和諧共進，促進了景區(qū)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。
同時，兩個公園還有很多不同點，主要體現(xiàn)在：
（一）管理范圍。大峽谷國家公園雖然面積很大，但里面居民很少，基本屬封閉式管理。云臺山里面有20多個行政村和很多原住民，區(qū)內(nèi)道路亦是省道，游客和居民混雜，旅游和生活交叉，實行開放式的“大開放、小封閉”管理，管理協(xié)調(diào)難度遠遠大于大峽谷。
（二）管理標準。根據(jù)世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）1969年訂立的《世界國家公園標準》要求和美國《國家公園組織法》，大峽谷國家公園執(zhí)行的規(guī)劃、建設、管理標準是全國統(tǒng)一的。云臺山在嚴格執(zhí)行《風景名勝條例》各項程序標準的同時，因自身還是世界地質(zhì)公園、國家級自然保護區(qū)、國家水利風景區(qū)等，需按照相應行業(yè)主管部門、管理機構的要求，執(zhí)行非風景名勝區(qū)標準體系的規(guī)劃、開發(fā)、建設和管理標準。
（三）管理體制。大峽谷國家公園隸屬于美國內(nèi)政部國家公園管理局，實行垂直的統(tǒng)一管理，是吃皇糧的“國家隊”。人員由該局直接任命、統(tǒng)一調(diào)配。地方政府不參與國家公園管理。云臺山則是人、財、物都屬于地方的事業(yè)單位，在管理方面對應上級各主管部門，一套人馬，幾塊牌子，面臨著“吃飯”、“發(fā)展”和“協(xié)調(diào)”的多重壓力。
（四）經(jīng)營收益。大峽谷國家公園突出了“公益性”，最高宗旨是保護好國家公園的自然景觀和人文景觀。國家公園管理經(jīng)費主要靠財政撥款和出版書刊、舉辦培訓班、開展宣傳教育等籌集，很少一部分來自國家公園的門票收入。大峽谷國家公園的門票售價只有10美元，比一些大城市的停車費便宜。而云臺山目前是典型的“門票經(jīng)濟”，日常運轉經(jīng)費主要來源于門票，不僅沒有財政撥款，每年還要向地方財政上繳稅收一億多元。
（五）規(guī)劃執(zhí)行。大峽谷國家公園的規(guī)劃是統(tǒng)一而連續(xù)的，在規(guī)劃執(zhí)行方面也非常嚴格。云臺山除了風景名勝區(qū)法定的需要國務院審批的規(guī)劃之外，還要按照相關部門要求編制森林旅游、水利利用、地質(zhì)保護、旅游產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村建設等多個規(guī)劃，數(shù)量多、程序多、投入大，給規(guī)劃執(zhí)行造成很大困難。特別是景區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)村在規(guī)劃執(zhí)行方面參差不齊，難度很大。
▲啟示國家公園試點
他山之石，可以攻玉。通過云臺山與大峽谷國家公園的交流，對我國的國家公園試點有如下啟示：
（一）建立法律體系是前提。對照美國國家公園體制，中國國家公園的設立一定要有法定基礎，同時還要考慮功能定位、制度對應、有效管理等因素。從目前景區(qū)的實際情況來看，和這幾個條件相近的是風景名勝區(qū)（法定性上有風景名勝條例，功能定位同樣是保護與游憩，制度對應性上實行特許經(jīng)營和資源有償使用費），而且，風景名勝區(qū)在國外就被翻譯為國家公園。
（二）理順管理體制是基礎。美國的國家公園體制為我國提供了樣板。設立國家公園如不能有效解決各主管部門各行其是、各自為戰(zhàn)的體制問題，其他都是風中浮萍。因此，建立國家公園，政府必須在法律的框架內(nèi)大力整合資源、打破行業(yè)壁壘、理順管理體制，把原來分散于各部門的職權集中整合進公園管理部門，實現(xiàn)管理的高效統(tǒng)一。
（三）協(xié)調(diào)各方利益是關鍵。美國國家公園的利益屬于國家和全民。我國的風景名勝資源收益根據(jù)所有權、管理權、經(jīng)營權不同，屬于不同的行業(yè)、部門和對象。如何處理好所有權、管理權、經(jīng)營權、收益權的關系，處理好景區(qū)、政府、部門、鄉(xiāng)村、居民、商戶以及其他相關方的利益，處理好存量和增量的關系，是國家公園試點的關鍵。這個問題處理好了，其他問題將迎刃而解。
（四）保護生態(tài)資源是核心。風景名勝資源作為人類共有的財富，是不可再生和脆弱的。這方面應借鑒美國國家公園的保護理念，在國家公園試點中，通過頂層設計和統(tǒng)一嚴格的規(guī)劃，強化對資源的保護力度。
（五）堅持嚴格執(zhí)法是保障。應借鑒學習美國國家公園對自然的敬畏和對法律的尊重，建立國家公園的法律體系和行為規(guī)范，通過法律的嚴格執(zhí)行，來保障國家公園的規(guī)劃、保護以及開發(fā)建設，從而在法治、透明、規(guī)范的環(huán)境下，促進國家公園體制的順利實施，推動中國風景名勝事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
（作者系云臺山風景名勝區(qū)管理局黨委副書記、副局長）
作者：畢東林 通訊員：
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