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    沒(méi)有組織的活動(dòng)，當(dāng)?shù)卣匀灰獙?duì)安全負(fù)責(zé)。在假日辦職能并入部際聯(lián)席會(huì)議的過(guò)程中，旅游安全的分析、預(yù)案、主動(dòng)提出意見(jiàn)和建議的工作不能放松。這個(gè)機(jī)制若有斷裂，非常容易出現(xiàn)安全事故。

    上海外灘迎新跨年踩踏事件，不僅讓全國(guó)人民痛惜，還讓旅游界所有的人驚出一身冷汗。之前的幾年，上海著名的跨年燈光秀，都有上海市旅游局參與主辦，今年元旦是不參與主辦的第一年，事故就發(fā)生了。旅游界的人士，不能只有僥幸，沒(méi)有反思。外灘事件要告訴我們的是，安全防范遠(yuǎn)不止盡快建立景區(qū)流量控制制度這么簡(jiǎn)單。

    外灘踩踏的事故原因還在查，但是已經(jīng)了然的：第一，不是基礎(chǔ)設(shè)施問(wèn)題，上海的各方面設(shè)施全國(guó)一流;第二，不是管理能力問(wèn)題，上海對(duì)大型活動(dòng)的管理水平全國(guó)一流，多少大型活動(dòng)都能井井有條，經(jīng)驗(yàn)豐富;第三，更不能說(shuō)是上海市民的素質(zhì)問(wèn)題，跨年活動(dòng)多有舉辦，世界各國(guó)也辦，上海市民少有不服從組織者安排的問(wèn)題。這次幾位年輕人現(xiàn)場(chǎng)組織自救，恰恰是他們的高素質(zhì)幫了忙，不然后果還要糟糕。

    現(xiàn)在反思原因，有判斷說(shuō)是大意了，不是故意大意，是一些因素的聚集造成了大意：第一，鑒于過(guò)去對(duì)大活動(dòng)造成的交通堵塞等反映，決策者已經(jīng)宣布今年跨年不搞活動(dòng)了;第二，不搞活動(dòng)的通知在一周前在上海電視臺(tái)反復(fù)字幕滾動(dòng)播出了;第三，黃浦區(qū)已經(jīng)以一個(gè)較小規(guī)模的5D燈光秀活動(dòng)替代了部分需求，換在外灘源有條有理地組織了;第四，從外灘看浦東上海中心最高樓的燈光秀這個(gè)節(jié)目，在10月1日已經(jīng)搞過(guò)，沒(méi)有出現(xiàn)什么特別例外的情況。所以，外灘所在的黃浦區(qū)并沒(méi)有按照大型活動(dòng)的一般做法，廣泛動(dòng)員多套預(yù)案嚴(yán)陣以待，因?yàn)榭紤]根本沒(méi)有什么大型活動(dòng)要舉辦。

    因?yàn)闆](méi)有組織活動(dòng)，所以出了問(wèn)題，這是最需要深思的問(wèn)題。

    一是沒(méi)有組織的活動(dòng)，當(dāng)?shù)卣匀灰獙?duì)安全負(fù)責(zé)。很明顯，政府舉辦大型活動(dòng)出安全問(wèn)題少。因?yàn)檎鳛橹鬓k者在活動(dòng)中有明確無(wú)誤的責(zé)任�！洞笮腿罕娦曰顒�(dòng)管理?xiàng)l例》明確，縣級(jí)以上人民政府組織的活動(dòng)，要負(fù)責(zé)其安全，要有責(zé)任人，有預(yù)案，有應(yīng)急機(jī)制。盡管政府各個(gè)部門的配合有不足，但是總的責(zé)任明確，政府總會(huì)動(dòng)員各種資源，形成防范機(jī)制，基本是人人神經(jīng)繃緊，即便有疏漏也有人補(bǔ)臺(tái)。“亂亂哄哄，圓滿成功。”這是對(duì)我們國(guó)家群眾活動(dòng)運(yùn)行機(jī)制不夠完善科學(xué)的情況下，靠人力、行政措施堵漏、防危、保安全的一個(gè)形象總結(jié)。

    因?yàn)闆](méi)有組織活動(dòng)，所在地政府和上級(jí)政府以及主管部門責(zé)任意識(shí)會(huì)下意識(shí)地放松，但是法律并沒(méi)有免責(zé)。政府不組織，還是會(huì)有群眾性的活動(dòng)出現(xiàn)，這種沒(méi)有組織者的群眾活動(dòng)，政府仍然要承擔(dān)責(zé)任，這是一些政府尚不自覺(jué)自知的責(zé)任。國(guó)家《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第七條規(guī)定：縣級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作負(fù)責(zé)。這個(gè)“負(fù)責(zé)”從預(yù)測(cè)、監(jiān)測(cè)到應(yīng)對(duì)處置，是全方位的。這一責(zé)任是從2003年首次明確的，政府對(duì)安全及突發(fā)事件負(fù)責(zé)。非典以前，各類安全責(zé)任的主體都是經(jīng)營(yíng)者、管理者、主辦者;非典之后，公共事件的責(zé)任主體明確是各級(jí)政府。從那時(shí)起政府及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，對(duì)自然災(zāi)害、社會(huì)治安等公共問(wèn)題的責(zé)任明確，處置越來(lái)越法制化，越來(lái)越規(guī)范。

    政府轉(zhuǎn)型過(guò)程中，主辦的各類活動(dòng)正在減少，但是不能不面對(duì)的一個(gè)趨勢(shì)是，人們的需求會(huì)按照自身的規(guī)律形成各種各樣的大活動(dòng)、中活動(dòng)、小活動(dòng)。像這次外灘的跨年燈光秀，已經(jīng)形成的過(guò)節(jié)習(xí)慣，各國(guó)各地迎新年推波助瀾的造勢(shì)，不是政府一紙聲明“不組織活動(dòng)”就可以化需求為無(wú)形的，人們需要滿足自己的節(jié)日需求。市場(chǎng)需求形成的各種活動(dòng)和行為，正是需要政府給予安全保障的公共服務(wù)職能。外灘事件告訴我們的是，政府要主動(dòng)追蹤社會(huì)動(dòng)向、追蹤市場(chǎng)動(dòng)向，提供更加精細(xì)的管理、服務(wù)和保障。守夜人的責(zé)任就是這樣。

    二是給各級(jí)旅游部門一個(gè)重要的警示：轉(zhuǎn)型過(guò)程中旅游安全管理的機(jī)制不能斷裂。旅游安全涉及面寬，鏈條長(zhǎng)，很難控制。所有的旅游管理者一直處于對(duì)旅游安全惴惴不安的狀態(tài)之中，須臾不敢懈怠，能做的盡量去做，不能做的盡量想到，協(xié)調(diào)別的部門去做。反倒是旅游法出臺(tái)之后，有的同志下意識(shí)地放松了。因?yàn)槁糜畏鞔_規(guī)定：縣級(jí)以上人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)旅游安全工作�？h級(jí)以上人民政府有關(guān)部門依照法律、法規(guī)履行旅游安全監(jiān)管職責(zé)。旅游法還規(guī)定縣級(jí)以上人民政府要將旅游安全納入政府應(yīng)急管理體系，建立突發(fā)事件應(yīng)對(duì)機(jī)制。旅游法關(guān)于旅游安全責(zé)任明確了，是不是旅游部門可以不要管那些我們管不了也管不好的事情了。特別是國(guó)務(wù)院成立旅游部際聯(lián)席會(huì)議以后，把假日旅游部際協(xié)調(diào)會(huì)議職能并入聯(lián)席會(huì)議制度，更使很多旅游管理者如釋重負(fù)。我覺(jué)得，這個(gè)想法像外灘事件的管理者一樣，有點(diǎn)危險(xiǎn)了。

    回顧可見(jiàn)，國(guó)內(nèi)旅游大發(fā)展的十幾年，沒(méi)有大的旅游人群活動(dòng)的公共事件發(fā)生。雖然每個(gè)假日熱門地區(qū)人山人海的景象很叫人震撼和后怕，但假日旅游總體安全。旅游安全事故的偏重出在交通安全特別是公路交通。至今我們沒(méi)有深入總結(jié)這是為什么。每年全國(guó)33億人次的國(guó)內(nèi)旅游者，進(jìn)出兩億人次的出入境游客，境內(nèi)境外大流動(dòng)，基本安全平安，這當(dāng)然不會(huì)是僥幸。旅游活動(dòng)自發(fā)性、集中性和突發(fā)性很強(qiáng)，旅游不是沒(méi)有安全問(wèn)題，而是伴隨旅游活動(dòng)的開(kāi)展一直有協(xié)調(diào)旅游安全的機(jī)制在形成和運(yùn)轉(zhuǎn)。早于國(guó)家《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》7年，國(guó)務(wù)院2000年46號(hào)文件要求建立假日旅游協(xié)調(diào)機(jī)制，這個(gè)機(jī)制對(duì)安全工作的要求正是后來(lái)國(guó)家在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中規(guī)定要求，即旅游安全工作的責(zé)任是地方政府，應(yīng)對(duì)和應(yīng)急機(jī)制的體制是“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各方面協(xié)調(diào)配合”。因?yàn)榧偃掌陂g旅游事實(shí)上有規(guī)律，旅游、交通各個(gè)部門事先預(yù)測(cè)客流規(guī)模、客流走向，分析安全保障的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和薄弱環(huán)節(jié)，及時(shí)處理出現(xiàn)的問(wèn)題和事故，一個(gè)圍繞游客的服務(wù)體系就此形成。

    假日旅游協(xié)調(diào)機(jī)制并不是強(qiáng)力機(jī)制，手段和工作水平有很多局限，也有一些地方和城市的假日協(xié)調(diào)機(jī)制運(yùn)行不夠好，安全工作發(fā)發(fā)通知，安全檢查走走樣子，這些情況都存在。但是假日旅游協(xié)調(diào)機(jī)制圍繞旅游安全進(jìn)行的全鏈條的預(yù)測(cè)、預(yù)警、重點(diǎn)環(huán)節(jié)的防范、重點(diǎn)問(wèn)題重點(diǎn)盯防，把分兵把守、各負(fù)其責(zé)的體制力量協(xié)調(diào)到“以游客為中心”的要求中來(lái)，這對(duì)我們這樣一個(gè)“不怕困難大，就怕不協(xié)調(diào)”的體制來(lái)講非常必要。在長(zhǎng)達(dá)15年的全程守護(hù)中，協(xié)調(diào)了多少大大小小的問(wèn)題，防范了多少重大事故的出現(xiàn)，非親歷不知其重要。我們從自己的親歷和參與解決的各種重大問(wèn)題中肯定地告訴歷史，假日旅游總體安全，從國(guó)家到地方形成的假日旅游協(xié)調(diào)機(jī)制起到了非常重要的作用。

    旅游法和國(guó)務(wù)院旅游工作部際聯(lián)席會(huì)議制度明確了各級(jí)地方政府對(duì)旅游安全的責(zé)任。但是能否以游客為中心，根據(jù)旅游者流動(dòng)和活動(dòng)的規(guī)律提供卓有成效的安全保障措施，旅游部門的作用是明顯需要的。旅游法規(guī)定的旅游目的地風(fēng)險(xiǎn)提示制度、旅游公共服務(wù)信息和咨詢服務(wù)、旅游應(yīng)急預(yù)案，包括景區(qū)流量控制以及舒緩城市客流壓力，也都是旅游部門需要盡責(zé)和主動(dòng)建議的。在旅游安全工作中，必須調(diào)整“管多了怕沾包”的心態(tài)，必須知道“管不到位要擔(dān)責(zé)”的責(zé)任所在。在執(zhí)行旅游法或者轉(zhuǎn)移假日辦的職能過(guò)程中，旅游安全工作機(jī)制不能斷裂，否則事故就會(huì)在這種轉(zhuǎn)型之中出現(xiàn)。