實(shí)行政府主導(dǎo)型戰(zhàn)略被視為我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展的一條經(jīng)驗(yàn)，也是 有中國(guó)特色的旅游業(yè)發(fā)展模式。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，學(xué)術(shù)界有觀點(diǎn)主張對(duì)這種模式進(jìn)行調(diào)整，個(gè)別省市也提出“政府支持，市場(chǎng)主導(dǎo)”的發(fā)展思路，這類觀點(diǎn)在理論上有一定的支持性論據(jù)，但在實(shí)踐中仍有不少問(wèn)題需要深入研討和界定。
一、改革開放以來(lái)我國(guó)政府對(duì)旅游業(yè)的支持
我們現(xiàn)已熟悉的政府主導(dǎo)型發(fā)展戰(zhàn)略，作為一種提法始于 20世紀(jì)90年代中期以后；但此前作為一種發(fā)展的實(shí)踐，其實(shí)就已經(jīng)客觀存在，并在政府支持的力度、涉及的方面上更為直接。例如，改革開放之初，由于旅游住宿短缺，政府曾出面調(diào)劑跨城市間的飯店住房，有時(shí)把游覽北京的游客安排到天津住宿；為了解決旅游交通的緊張，曾協(xié)調(diào)空軍幫助運(yùn)輸游客；也采取過(guò)行政劃撥的方式，把政府的接待賓館交由旅游企業(yè)使用，等等。從這些方面看，我國(guó)旅游業(yè)一開始就是以政府為主導(dǎo)發(fā)展的。
但受經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體水平較低的制約，盡管政府采取了強(qiáng)有力的干預(yù)措施，基礎(chǔ)設(shè)施、接待設(shè)施、旅游景區(qū)（點(diǎn)）仍難以滿足旅游消費(fèi)的需求，因此， 80年代初開始，旅游部門就提出了“內(nèi)外資并用”、“五個(gè)一齊上”等發(fā)展方針，廣泛吸納各個(gè)方面對(duì)旅游業(yè)的投入，涌現(xiàn)出了我國(guó)對(duì)外開放歷史上的首批外資企業(yè)或外商投資的旅游接待設(shè)施，使旅游業(yè)成為了對(duì)外開放的排頭兵。
這說(shuō)明，即使在當(dāng)時(shí)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，旅游業(yè)也沒(méi)有排斥發(fā)揮市場(chǎng)渠道的作用，雖然那時(shí)市場(chǎng)化機(jī)制的作用和范圍是有限的，但它表明市場(chǎng)化手段在我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展中由來(lái)已久，并不是在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以后才出現(xiàn)的；至于到了全行業(yè)都在大張旗鼓地貫徹“政府主導(dǎo)型”發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)，政府對(duì)旅游業(yè)的投資實(shí)際已由最初的直接投資演變成為十分有限的導(dǎo)向性投入，而外商投資和市場(chǎng)化融資已經(jīng)占據(jù)了主導(dǎo)性地位。因此，我國(guó)旅游業(yè)的發(fā)展無(wú)論過(guò)去、還是現(xiàn)在，都沒(méi)有拒絕過(guò)市場(chǎng)化配置資源的手段，這是討論市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府支持旅游業(yè)發(fā)展模式所應(yīng)搞清楚的一個(gè)背景。
二、“政府主導(dǎo)型”是對(duì)政府支持旅游發(fā)展模式的概括
從檔案資料看，“政府主導(dǎo)型”一詞最初出現(xiàn)在我國(guó)旅游界是在 1996年國(guó)家旅游局訪問(wèn)以色列、土耳其的旅游代表團(tuán)的總結(jié)匯報(bào)中。該報(bào)告介紹了兩個(gè)國(guó)家發(fā)展旅游業(yè)的做法和經(jīng)驗(yàn)，把這種模式稱之為“政府主導(dǎo)型”，并對(duì)全球?qū)嵭羞@類模式的情況作了概述。從有關(guān)國(guó)家采用這種發(fā)展模式的情況看，都主要不是由經(jīng)濟(jì)體制決定的，它們中的絕大多數(shù)國(guó)家很早就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)了。當(dāng)然，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、行政管理體制、具體國(guó)情的不同， 政府主導(dǎo)的表現(xiàn)形式和具體內(nèi)容有所差別。例如，泰國(guó)、印尼、匈牙利、墨西哥、以色列、土耳其等是以中央政府為主導(dǎo)，它們大多以中央政府的旅游產(chǎn)業(yè)政策為基礎(chǔ)，在內(nèi)閣中設(shè)立旅游主管部門對(duì)地方實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)旅游業(yè)的投入是從中央財(cái)政和外資兩個(gè)渠道，國(guó)家對(duì)旅游業(yè)的投資和經(jīng)營(yíng)實(shí)行監(jiān)管；而加拿大、英國(guó)、奧地利等國(guó)是以地方政府為主導(dǎo)，中央政府不設(shè)專門的旅游主管部門或者機(jī)構(gòu)很弱小，職能僅限于宣傳促銷和對(duì)外交往，而地方政府旅游機(jī)構(gòu)職能全面、政策有力、資金較多。因此，對(duì)于 政府主導(dǎo)型模式的研究，不應(yīng)簡(jiǎn)單地從經(jīng)濟(jì)體制變化上作對(duì)應(yīng)性的思考。
我國(guó)旅游界引入政府主導(dǎo)型的概念，并把它作為一種“發(fā)展戰(zhàn)略”加以推動(dòng)時(shí)，我國(guó)就已經(jīng)提出了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，加快從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變。這說(shuō)明，當(dāng)時(shí)旅游主管部門主要考慮的是發(fā)展模式，而不是從國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制上來(lái)考慮的。那個(gè)時(shí)期，全國(guó)正在大力宣傳云南等省市黨委、政府重視發(fā)展旅游的經(jīng)驗(yàn)，開展以政府推動(dòng)為龍頭的優(yōu)秀旅游城市創(chuàng)建工作，“政府主導(dǎo)型”的理念便很快在全行業(yè)得到認(rèn)同和推廣。此后，這一理念在旅游行業(yè)上升為一種發(fā)展戰(zhàn)略和指導(dǎo)思想。因此，不能說(shuō)政府主導(dǎo)型發(fā)展模式是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的；“政府主導(dǎo)型”講的是一種“型”、一種模式，單獨(dú)把它割裂出來(lái)并論述它與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，我們姑且不論是否斷章取義，但的確足以引發(fā)歧義和誤解。
三、政府作用與市場(chǎng)作用的分工是明確的
政府主導(dǎo)型作為推動(dòng)旅游發(fā)展的一種模式是有明確內(nèi)涵的，它一不是排斥市場(chǎng)，二不是政府包辦一切，三不是政府與市場(chǎng)之間沒(méi)有分工。因此，政府主導(dǎo)型不等于政府包辦一切，也不等于以行政手段、計(jì)劃方式來(lái)配置資源，也得不出逆市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展潮流而動(dòng)的結(jié)論。
政府作用與市場(chǎng)作用在旅游發(fā)展實(shí)踐中的分工，應(yīng)該是比較清楚的。一般來(lái)說(shuō)，旅游業(yè)在發(fā)展規(guī)劃制定、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、整體形象宣傳和市場(chǎng)環(huán)境優(yōu)化等方面，要充分依靠和發(fā)揮政府的作用；在旅游投資、產(chǎn)品開發(fā)、市場(chǎng)價(jià)格和服務(wù)質(zhì)量等方面，要充分運(yùn)用和發(fā)揮市場(chǎng)的作用。這種分工并不是單純理論和形式上的，而是表現(xiàn)在旅游業(yè)發(fā)展的具體實(shí)踐中，就以人們普遍關(guān)注的旅游投資而論，政府很早就已不是旅游投資的主體，除了一些大型旅游項(xiàng)目的導(dǎo)向性投入外， 99% 以上的資金投入都是通過(guò)市場(chǎng)渠道籌措。此外， 90 年代中期以來(lái)，全行業(yè)就取消了主管部門定價(jià)的做法，地市以上旅游部門也陸續(xù)與直屬企業(yè)實(shí)現(xiàn)了脫鉤，這與民航、鐵路、交通等行業(yè)相比，旅游業(yè)的市場(chǎng)化程度是明顯走在前列的。當(dāng)然，也應(yīng)該看到，旅游行業(yè)中還存在擾亂市場(chǎng)秩序的行為，例如，地方旅游的壁壘、變相的行政干預(yù)價(jià)格、強(qiáng)行搭售旅游線路、阻礙外地企業(yè)進(jìn)入等，都反映了市場(chǎng)化機(jī)制尚未健全，但是解決這些問(wèn)題并不能完全依靠市場(chǎng)化手段，而需要市場(chǎng)機(jī)制與政府作用兩種手段并用，否則就要經(jīng)歷一個(gè)十分漫長(zhǎng)的時(shí)間，有可能喪失大好的發(fā)展機(jī)遇。
從世界一些國(guó)家旅游管理的職能看，整體上呈現(xiàn)出政府旅游管理職能逐步弱化的趨勢(shì)，管理機(jī)構(gòu)和工作職能呈現(xiàn)逐步萎縮，最后只剩下了旅游整體形象促銷等幾項(xiàng)，其他的則交由市場(chǎng)調(diào)節(jié)或行業(yè)自律，但這些國(guó)家都是經(jīng)濟(jì)十分發(fā)達(dá)，旅游基礎(chǔ)設(shè)施、接待設(shè)施十分充足，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序、市場(chǎng)機(jī)制比較健全和完備的。我國(guó)正致力于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)，但目前并且在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)都將處于社會(huì)主義初級(jí)階段，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的供應(yīng)能力，旅游業(yè)依托發(fā)展的各種條件和基礎(chǔ)并沒(méi)有因?yàn)榻?jīng)濟(jì)體制的變化而立即改變，因此，即使考慮調(diào)整政府作用與市場(chǎng)作用的分工，也需要一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程；在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，“政府主導(dǎo)型”之名應(yīng)該作與時(shí)俱進(jìn)地完善，但對(duì)它的基本內(nèi)涵切不可因名實(shí)之辯而全盤廢棄；如果僅由于經(jīng)濟(jì)體制的變化而對(duì)旅游發(fā)展的實(shí)踐“一刀切”，那將會(huì)給我國(guó)旅游業(yè)的發(fā)展帶來(lái)很大的悲哀。
四、政府作用與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式是相適應(yīng)的
世界上搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)家有很多，但從來(lái)就沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的模式，政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下該如何發(fā)揮作用、該發(fā)揮多大的作用，是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的模式相一致的。就現(xiàn)在世界各國(guó)政府與市場(chǎng)的關(guān)系而言，大致可以分為三種觀點(diǎn)：一是基本不干預(yù)型，政府僅限于影響宏觀穩(wěn)定和市場(chǎng)失靈狀態(tài)的干預(yù)；二是政府干預(yù)型，即以行政的干預(yù)替代市場(chǎng)的作用；三是市場(chǎng)促進(jìn)型，即政府積極地參與發(fā)展，但主要方式是支持非政府組織（企業(yè)、金融、農(nóng)業(yè)社區(qū)等）的發(fā)展及協(xié)作。從我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況看，政府的作用尚未達(dá)到第一種類型那樣的“無(wú)為”，也不屬于第二種主導(dǎo)一切的情況，而應(yīng)該屬于或接近第三種類型。采取第三種類型的國(guó)家一般是處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的初級(jí)階段，經(jīng)濟(jì)尚處于不甚發(fā)達(dá)的程度，市場(chǎng)化水平不是很高，一些地區(qū)對(duì)外開放程度不夠。顯然，我國(guó)旅游業(yè)的“政府主導(dǎo)”也不是政府干預(yù)型的那種模式，而更接近于市場(chǎng)促進(jìn)型的發(fā)展模式。
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特征是在資源配置中由市場(chǎng)發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，但并不是發(fā)揮所有的作用，至于是否可以在旅游發(fā)展中發(fā)揮主導(dǎo)作用，這要取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和市場(chǎng)機(jī)制發(fā)育的程度。如果單從旅游投資來(lái)看，這種主導(dǎo)作用是成立的，而且在所謂的“政府主導(dǎo)型”模式下就已是如此了，但影響旅游發(fā)展的遠(yuǎn)遠(yuǎn)不僅是投資一個(gè)方面�，F(xiàn)階段政府在旅游發(fā)展中應(yīng)發(fā)揮的作用，主要包括三個(gè)方面：一是政府的旅游發(fā)展戰(zhàn)略、整體形象促銷、危機(jī)應(yīng)對(duì)措施，這是任何一個(gè)國(guó)家都不能缺少的。 例如，埃及盧克索、中國(guó)千島湖、印尼巴厘島襲擊旅游者的慘案，中國(guó)曾流行的 SARS疫情，都是危害旅游形象和旅游環(huán)境的事件，最終都是由政府出面盡快消除不良影響的；以旅游形象的宣傳為例，目前包括發(fā)達(dá)國(guó)家在內(nèi)也沒(méi)有完全脫離政府的作用，例如，美國(guó)為促進(jìn)旅游業(yè)的發(fā)展，克林頓總統(tǒng)曾專題召開了1500人的白宮旅游會(huì)議；亞洲金融危機(jī)以后，香港特區(qū)政府拿出上億元港幣成立了盛事基金，通過(guò)舉辦大型促銷活動(dòng)加快復(fù)蘇旅游業(yè)；在WTO談判、在雙邊政府間的談判中，發(fā)達(dá)國(guó)家更是把旅游服務(wù)貿(mào)易列為重要議題。 二是由于經(jīng)濟(jì)還不發(fā)達(dá)而需由政府組織實(shí)施的公共和公益性建設(shè)，例如，道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、黃金周期間的旅游供應(yīng)，以及 社會(huì)治安、環(huán)境衛(wèi)生、購(gòu)物環(huán)境、公共信息圖形符號(hào)等，這些大多屬于公共產(chǎn)品或公益事務(wù)，不僅單靠市場(chǎng)力量無(wú)法做到，就是旅游部門、旅游企業(yè)全力去做也有難度。當(dāng)然， 如果經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展已達(dá)到了相當(dāng)高的水平，政府這方面的職能可以有所弱化和減少。三是由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序尚不完備而由政府出面解決的問(wèn)題，例如，旅游市場(chǎng)的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)、旅游運(yùn)行的地方壁壘、旅游服務(wù)的非規(guī)范化等，由于旅游產(chǎn)品 帶有明顯的綜合性特征，旅游消費(fèi)是否滿意往往受制于較多因素，不僅涉及了旅游六大要素，而且具有地域上的關(guān)聯(lián)性，還包括了有形產(chǎn)品與無(wú)形產(chǎn)品的結(jié)合。因此，市場(chǎng)手段、市場(chǎng)作用只可解決旅游發(fā)展的部分問(wèn)題，而并不能解決上述方面的絕大多數(shù)問(wèn)題 。這些問(wèn)題在我國(guó)現(xiàn)階段到底會(huì)在多大程度上影響旅游業(yè)發(fā)展，不是一個(gè)輕易就能回答的問(wèn)題，但這是所有試圖對(duì)由“政府主導(dǎo)”、還是由“市場(chǎng)主導(dǎo)”給出結(jié)論的人不能忽視的。
五、政府與市場(chǎng)推動(dòng)旅游發(fā)展的作用不可一概而論
綜上可以看出，我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)過(guò)渡到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以后，旅游業(yè)發(fā)展是否應(yīng)由“政府主導(dǎo)”轉(zhuǎn)向“市場(chǎng)主導(dǎo)”，不僅是一個(gè)發(fā)展理論和指導(dǎo)思想的問(wèn)題，而且更是關(guān)乎對(duì)我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀給予客觀評(píng)價(jià)的問(wèn)題。不論是實(shí)行“政府主導(dǎo)”還是“市場(chǎng)主導(dǎo)”，其表面的意義并不重要，重要是兩者之間到底有什么區(qū)別，旅游業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)更需要哪一種的支持。目前，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的個(gè)別黨政領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，由于當(dāng)?shù)卣y以直接拿出錢來(lái)“主導(dǎo)”旅游發(fā)展，就覺(jué)得政府的主導(dǎo)作用發(fā)揮不了，還是交由市場(chǎng)去主導(dǎo)吧。這種看法，不僅是對(duì)“政府主導(dǎo)”發(fā)展模式的誤解，而且把市場(chǎng)作用與政府義務(wù)對(duì)立了起來(lái)，屬于思維和認(rèn)識(shí)上的一種簡(jiǎn)單化，與“既然已經(jīng)搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)了，就應(yīng)該由市場(chǎng)主導(dǎo)”的觀點(diǎn)一樣簡(jiǎn)單。以政府的作用來(lái)取代市場(chǎng)的作用，是錯(cuò)誤的；同樣，寄希望于讓市場(chǎng)的作用來(lái)替代政府應(yīng)盡的義務(wù)，也是不對(duì)的。從現(xiàn)實(shí)情況看，在基礎(chǔ)設(shè)施較差的情況下，希望通過(guò)招商引資來(lái)解決建設(shè)資金的短缺，真正“市場(chǎng)化”的投資商也不可能去冒這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)，只有在必要的基礎(chǔ)設(shè)施具備以后，開發(fā)商、投資商看到賺錢的成本或風(fēng)險(xiǎn)不是太高了，才有可能進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的投資，這說(shuō)明市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用也不是無(wú)條件的。一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)旅游招商引資效果不明顯、或根本就沒(méi)有人來(lái)投資，問(wèn)題就出在本該由政府設(shè)法解決的問(wèn)題，政府沒(méi)有能夠去解決它。因此，對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)來(lái)說(shuō)，希望通過(guò)“市場(chǎng)主導(dǎo)”解決一切問(wèn)題的觀點(diǎn)，是經(jīng)不起旅游發(fā)展實(shí)踐檢驗(yàn)的。
發(fā)展是硬道理。當(dāng)前我國(guó)旅游業(yè)的發(fā)展，到底是應(yīng)由誰(shuí)來(lái)主導(dǎo)或者誰(shuí)都不主導(dǎo)，最關(guān)鍵的不是字面上的爭(zhēng)論，而是區(qū)分清楚哪些應(yīng)該由政府負(fù)責(zé)解決，哪些可以通過(guò)市場(chǎng)來(lái)解決，如果以此作為各方立論的基礎(chǔ)，其間的分歧應(yīng)該不會(huì)是很大的，只要政府和市場(chǎng)兩個(gè)方面發(fā)揮好各自的作用，就有利于推動(dòng)旅游業(yè)的加快發(fā)展。在這樣的一個(gè)前提下，發(fā)展模式可以暫且回避由誰(shuí)主導(dǎo)的問(wèn)題。目前的現(xiàn)實(shí)是，一些人質(zhì)疑“政府主導(dǎo)”的說(shuō)法，另一些人也不認(rèn)可“市場(chǎng)主導(dǎo)”的提法，如果從政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下應(yīng)該發(fā)揮的作用看，似乎可以考慮只講“政府促進(jìn)”、“政府引導(dǎo)”一個(gè)方面，對(duì)于市場(chǎng)作用可不予提及，以減少不必要爭(zhēng)論所引起的思想混亂。至于在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府與市場(chǎng)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任有何變化，我認(rèn)為與幾年前相比僅僅是量上的變化；但就全國(guó)的旅游發(fā)展情況而言，政府與市場(chǎng)應(yīng)該發(fā)揮的作用不可一概而論，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和市場(chǎng)化程度較高的東部地區(qū)，可適當(dāng)弱化政府作用、充分發(fā)揮市場(chǎng)功能，而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)和市場(chǎng)化程度不高的西部地區(qū)，則還是要充分發(fā)揮政府作用并兼顧市場(chǎng)功能。如不充分考慮地區(qū)發(fā)展的差別，泛泛而談什么發(fā)展模式，不僅無(wú)助于我國(guó)旅游業(yè)的發(fā)展，反而會(huì)對(duì)旅游業(yè)發(fā)展貽害無(wú)窮。 |
