2005年8月18日，在西安舉行的全國旅游工作座談會上透出消息，實行10多年、已為業(yè)界所熟知的旅游市場戰(zhàn)略調(diào)整了，這是我國旅游發(fā)展分針的重大變革，對于今后一個時期我國旅游業(yè)的發(fā)展必將帶來廣泛而深入的影響。
一、我國以往的旅游市場發(fā)展戰(zhàn)略
改革開放以來，在較長的一段時間里，我國旅游業(yè)沒有明確提出市場發(fā)展戰(zhàn)略。如果硬要概括那時的旅游發(fā)展戰(zhàn)略，應該是大力發(fā)展入境旅游，千方百計地為國家賺取外匯。
我國旅游業(yè)明確提出一個市場發(fā)展戰(zhàn)略，大致是在 1997年。當時，習慣性的叫法是旅游發(fā)展的方針，即“大力發(fā)展入境旅游，積極發(fā)展國內(nèi)旅游，適度發(fā)展出境旅游”。實際上，稍作推敲就會發(fā)現(xiàn)，將其稱為旅游業(yè)的發(fā)展方針，略顯夸大，它更多的反映了旅游市場發(fā)展的指導思想或政策導向。
這一市場發(fā)展戰(zhàn)略既反映了那個時代的發(fā)展背景，也體現(xiàn)了全行業(yè)對旅游產(chǎn)業(yè)功能的認識水平。從這三句話的修飾用語看，“大力”、“積極”、“適度”都是從支持發(fā)展的態(tài)度和力度而言的，反映的是對各個市場的發(fā)展定位和導向，而不涉及更深層次的發(fā)展要求。這一市場發(fā)展戰(zhàn)略的提出，背景是入境旅游有了較大發(fā)展、國內(nèi)旅游正處于快速崛起的前夜、出境旅游開始起步，需要在產(chǎn)業(yè)的宏觀層面確定一個指導原則，規(guī)劃指導三個旅游市場，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各個旅游市場的發(fā)展。改革開放以來，鄧小平不止一次強調(diào)“搞旅游要千方百計地增加收入”，并提出了爭取世紀末實現(xiàn)旅游創(chuàng)匯 100億美元的發(fā)展目標。受此影響，在相當長的時間里，旅游業(yè)都把為國家賺取更多外匯作為首要目標，因此，入境旅游也就理所當然地要擺在首要位置；國內(nèi)旅游正處于興起階段，也就被置于了一般的地位；出境旅游是要花掉外匯的，自然就被置于適度發(fā)展的地位。盡管如此，這個發(fā)展戰(zhàn)略的提出，對于促進那一時期旅游業(yè)的發(fā)展還是發(fā)揮了重要作用。
�。�、加快提升了我國旅游競爭力
我國旅游業(yè)的起步發(fā)展是從入境旅游開始的，這與世界大多數(shù)國家相比是比較特殊的。這主要是受增創(chuàng)外匯的思想影響，也與當時國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展水平較低有關(guān)，城鄉(xiāng)居民沒有經(jīng)濟實力出游，旅游接待設施也十分緊張，不可能同時供應海內(nèi)外旅游者。因此，從改革開放到 80年代中期，我國旅游業(yè)基本上是入境旅游“一支獨秀”；之后，隨著人民群眾生活水平不提改善，國內(nèi)旅游日漸興起，但由于旅游接待設施供應不足，國家對國內(nèi)旅游采取了不支持、不鼓勵、不反對的態(tài)度，客觀上入境旅游仍處于唯我獨尊的地位；90年代中后期，國家提出了三大旅游市場發(fā)展戰(zhàn)略，明確要“大力發(fā)展入境旅游”，實際上是重申了入境市場在我國旅游業(yè)中的重要地位。由于這個觀念在各級政府中日漸深入，抓好入境旅游已成為許多地方政府的自覺行動，為此采取了將旅游促銷經(jīng)費納入預算、對旅游創(chuàng)匯實行獎勵、努力爭取增加國際航線航班等措施，共同推動了入境旅游的加速發(fā)展，我國接待過夜海外旅游者從1992年起、旅游創(chuàng)匯從1994起，開始穩(wěn)居世界前10位，中國一步步地從旅游資源大國向世界旅游大國邁進。所有這些，都是一直倡導和實行“大力發(fā)展入境旅游”政策的結(jié)果。
�。病㈨槕藝鴥�(nèi)旅游大發(fā)展的要求
我國國內(nèi)旅游興起于 80年代。由于當時旅游接待能力有限，入境旅游接待壓力比較大，因此，1981年國務院《關(guān)于加強旅游工作的決定》提出，“由于目前交通、食宿、游覽點等條件較差，暫不宜提倡發(fā)展國內(nèi)旅游”，但國內(nèi)旅游的發(fā)展并沒有因此而停滯，到1985年，國內(nèi)出游已達2.4億人次、收入80億元人民幣。因此，國家采取了“加強管理，保障供給”的措施（1985年，國務院批轉(zhuǎn)國家旅游局《關(guān)于當前旅游體制改革幾個問題的報告》），盡量接待好國內(nèi)旅游者。1993年，國辦批復國家旅游局《關(guān)于發(fā)展國內(nèi)旅游業(yè)的意見》，提出了“搞好市場，正確引導，加強管理，提高質(zhì)量”的指導思想，嚴格地說并沒有根本地扭轉(zhuǎn)被動發(fā)展、被動適應的局面。盡管如此，國內(nèi)旅游仍然在加速發(fā)展，1993年旅游人數(shù)4.1億人次，收入864億元；1995年旅游人數(shù)6.29億人次，收入1375億元；1998年旅游人數(shù)6.94億人次，收入2391億元；在不少地區(qū)，國內(nèi)旅游已成為當?shù)芈糜螛I(yè)的支柱，成為了地方經(jīng)濟的新增長點。因此，９０年代中期以后，在全行業(yè)提出“積極發(fā)展國內(nèi)旅游”的指導思想，與以往對待國內(nèi)旅游的發(fā)展態(tài)度相比是一個歷史性的進步，也是符合國內(nèi)旅游發(fā)展趨勢的。當然，由于國內(nèi)旅游所占旅游業(yè)的份額越來越重，在個別地區(qū)已成為旅游經(jīng)濟的主體，有些地方也提出一些質(zhì)疑，為什么不能把國內(nèi)旅游提到更重要的位置，“大力發(fā)展”與“積極發(fā)展”在戰(zhàn)略上有什么區(qū)別，等等。這些建議雖然沒有被采納，我們?nèi)匀辉趫猿帧胺e極發(fā)展”國內(nèi)旅游，但實質(zhì)上也沒有阻撓國內(nèi)旅游的發(fā)展。
�。�、主動引導了出境旅游發(fā)展
出境旅游是我國最后興起的一個旅游市場。從出境游開始萌芽之日起，采取的就是一項控制性措施，包括發(fā)展規(guī)模、監(jiān)管手段等，目的在于控制外匯流失，這與旅游業(yè)努力為國家增創(chuàng)外匯是緊密相關(guān)的。出境游最初在“探親”范圍試行，出境者的外匯由境外親屬擔保，出境人數(shù)比較有限；后來發(fā)展到了“自費”出境旅游，出臺了《中國公民出境旅游管理暫行辦法》，采取量入為出、配額發(fā)放等措施，控制出境旅游的總量�！斑m度發(fā)展出境旅游”提出的時候，大致相當于自費出國旅游階段。當時，國家仍強調(diào)減少外匯流失，對各種目的的公民出境也有較多限制；對于旅游業(yè)來說，出境旅游市場的開放程度也不可能很高�？陀^上，這一市場發(fā)展戰(zhàn)略的實施，對于摸索和積累出境游的發(fā)展經(jīng)驗，保障出境旅游健康有序的發(fā)展，發(fā)揮了十分必要的作用；如果當初沒有采取這樣的發(fā)展戰(zhàn)略，出境旅游市場秩序可能會更加混亂。同時，由于 1997年即出臺了出境游管理的法規(guī)規(guī)章，根據(jù)世貿(mào)規(guī)則“國內(nèi)法規(guī)”的條款，爭取了在入世談判中出境游問題的主動。
二、旅游市場戰(zhàn)略調(diào)整勢在必行
從首次提出三大市場戰(zhàn)略至今已歷經(jīng) 10年。這段時間里旅游市場形勢發(fā)生了很大變化，三大市場的結(jié)構(gòu)明顯不同于以往，每個市場也都有新的發(fā)展趨勢。首先是市場份額的很大變化，入境旅游已居世界第五六位，國內(nèi)旅游成為世界最大的市場，出境旅游是亞洲第一，這些都是前所未有的；其次是結(jié)構(gòu)變化，國內(nèi)旅游與出境旅游迅猛發(fā)展，創(chuàng)匯以外的綜合功能明顯提升，三大市場由主次之分逐步走向并列發(fā)展；三是各大市場面臨著不同的主要矛盾，僅靠發(fā)展力度的調(diào)控無法解決問題，需要研究更有針對性的一個對策。
1、入境旅游發(fā)展的任務仍然很重 。在“大力發(fā)展入境旅游”市場戰(zhàn)略的指導下，入境旅游得到了較好的發(fā)展，入境接待和創(chuàng)匯穩(wěn)步提升，大體上保持在世界第五六位，但從加快建設旅游強國的發(fā)展要求看，入境旅游發(fā)展仍有明顯的差距。這主要表現(xiàn)為國際競爭力還不強，旅游產(chǎn)業(yè)素質(zhì)還不高。一是入境旅游保持了總體的較快增長，但接待與創(chuàng)匯在世界的排位，除 2002-2003年兩項指標并列第五以外，其它各年創(chuàng)匯位次均落后于接待位次，1995年以來大致相差1-3個位次，反映了入境游仍以規(guī)模擴張為特征。二是國際旅游競爭力不強，接待人均花費水平低于旅游發(fā)達國家約200美元，長途交通、住宿花費占了創(chuàng)匯總量的近40%，旅游餐飲、游覽僅占12%左右，旅游購物占20%多一點，反映了我國入境旅游的產(chǎn)業(yè)素質(zhì)還不高；個別地區(qū)雖然收入增幅高于接待增長，但基本是靠提高景區(qū)門票、限定飯店最低價等行政措施；入境客源雖保持了較快增長，但國內(nèi)旅游企業(yè)自主開拓市場能力較低，仍然倚重境外旅行商和旅游產(chǎn)品價格的競爭。三是入境旅游的國際間競爭日趨激烈，不進則退。從全球范圍的旅游發(fā)展態(tài)勢看，雖然東亞太地區(qū)的旅游增幅大于歐美國家，但旅游發(fā)達國家對入境客源的爭奪一直沒有放松， 組織動員國家力量參與競爭的趨勢不斷加強， 例如，西班牙在國家層面加強了旅游質(zhì)量提升、日本提出觀光立國戰(zhàn)略，目的都是進一步提升入境旅游競爭力，這對中國旅游業(yè)是一個很大的發(fā)展壓力。
2、國內(nèi)旅游迫切需要給予高度的重視 。自上世紀末開始實施黃金周制度以來，假日旅游如狂飆般異軍突起， 從 1999 年 “ 十一 ” 到 2004 年 “ 十一 ” ，僅黃金周期間旅游人數(shù)就由 4000 萬人次快速攀升至 1 億多人次，使 國內(nèi)旅游快速向大眾化消費方向發(fā)展。 2000年，國務院辦公廳發(fā)布46號文件，對促進和引導假日旅游健康發(fā)展做出了一系列規(guī)定。此后，由于人民群眾基本實現(xiàn)了小康生活的目標，出游能力和出游規(guī)模不斷擴大， 2004 年，國內(nèi)旅游達 11 億人次，城鄉(xiāng)居民平均出游率達 84.8% ；可以預見，隨著“十一五”期間我國人均 GDP 達到 3000 美元，旅游消費將成為人民群眾日常生活的必需，成為全面小康生活的重要組成部分。
全面小康應是比現(xiàn)有情況有較大提高的一種生活水準，對旅游消費而言也應該是一種更高質(zhì)量的要求和標準。 但目前國內(nèi)旅游整體上處于粗放發(fā)展狀態(tài)：一是發(fā)展迅速、規(guī)模很大，尤其是黃金周期間，旅游產(chǎn)品大有供不應求之勢，旅游質(zhì)量也沒有很高要求，但由于需求市場龐大，發(fā)展后勁充足，反而不易于向集約化方向轉(zhuǎn)變；二是低層次、粗放型發(fā)展特征比較明顯，表現(xiàn)為 “ 一流資源、二流開發(fā)、三流服務”，旅游資源的開發(fā)、人均消費水平、旅游產(chǎn)品價格、旅游服務都處于明顯的低層次；三是全國每年超過 10多億人次的旅游活動，尤其是節(jié)假日的旅游高峰時段，旅游安全形勢非常突出。因此，這種發(fā)展現(xiàn)狀不適于全面小康生活的要求；“積極發(fā)展”的指導思想也解決不了現(xiàn)存的問題。
3、出境旅游高增長將引發(fā)諸多新問題 。出境旅游雖一直強調(diào)“適度發(fā)展”的方針，并采取過計劃性和控制性手段，但由于人民群眾生活水平提高以后有強烈的出境旅游需求，因此，發(fā)展勢頭一直比較強勁。據(jù)統(tǒng)計，出境旅游達到第一個 1000萬人次用了約10年時間，達到第二個1000萬人次只用了3年，而2004年一年僅凈增的就接近1000萬人次。因此，業(yè)內(nèi)有人比較說，如果入境旅游是呈算術(shù)級數(shù)增長，出境旅游就像是呈幾何級數(shù)遞增。尤其是方便公民申領(lǐng)護照以后，出入境管理手續(xù)進一步簡化，客觀上使出境游“適度發(fā)展”失去了控制手段。加之，出境游監(jiān)管的環(huán)節(jié)主要是在境外，近年來暴露出越來越多的問題：一是嚴重損害旅游者的合法權(quán)益。由于削價競爭、零負團費等原因，發(fā)生了大量誘迫旅游者購物消費、觀看黃色表演、增加自費旅游項目等。二是旅游安全事故時有發(fā)生。包括交通環(huán)節(jié)、自然因素、社會治安等原因，造成了一些旅游者的傷亡事故，應急處置、尋求救護、善后處理等方面都提出了 新的要求。 三是假借出境旅游渠道的犯罪行為增多，例如，偷渡、非法滯留等，一定程度低損害了國家聲譽和旅游形象。四是出境游的快速增長，近期可能會 引發(fā)旅游貿(mào)易逆差，使旅游創(chuàng)匯與旅游花匯相抵消，這種局面將對中國旅游業(yè)產(chǎn)生重大影響。因此，“適度發(fā)展”已不適應出境游的發(fā)展現(xiàn)狀，也不能指導解決出境旅游市場存在的問題。
鑒此，三大旅游市場發(fā)展戰(zhàn)略已到了必須調(diào)整的時刻。
三、對新的旅游市場發(fā)展戰(zhàn)略的理解
近期研究提出的旅游市場發(fā)展戰(zhàn)略是：“ 大力發(fā)展入境旅游，規(guī)范發(fā)展出境旅游，全面提升國內(nèi)旅游” 。這種調(diào)整并非率意而為，而是經(jīng)過深入調(diào)查研究，具有深刻的發(fā)展背景和目的。
1、進一步重視入境旅游。 調(diào)整以后的旅游市場發(fā)展戰(zhàn)略中，入境旅游在提法和位次上雖然沒有任何變化，但仍具有十分重要的戰(zhàn)略意義，即繼續(xù)把入境旅游放在最重要的位置，繼續(xù)狠抓入境旅游，發(fā)展的目的 已大大超出了為國家賺取外匯 。“十一五”及以后一個時期， 入境旅游的發(fā)展事關(guān)旅游強國目標的實現(xiàn)。主要原因：一是進一步提升我國旅游國際競爭力。世界旅游強國的重要標志是做大做強入境旅游，包括在全球旅游業(yè)中的排位、對國民經(jīng)濟的貢獻率、對社會進步的貢獻。二是加快提升旅游產(chǎn)業(yè)素質(zhì)。 從我國入境旅游開始步入世界前十位，至今已有１０多年時間。我國之所以還不能稱為旅游強國，是因為產(chǎn)業(yè)素質(zhì)與旅游強國還有較大差距。入境 旅游是促進國內(nèi)旅游質(zhì)量提升的推動器，是拉動旅游產(chǎn)業(yè)素質(zhì)的一個基礎(chǔ)和 起點，因此，抓入境旅游的提升就是抓整個產(chǎn)業(yè)素質(zhì)。三是努力 保持旅游外匯收支相對平衡。雖然國家外匯儲備比較雄厚，但不意味著就可通過出境游渠道任意支出外匯，除特別情況外，任何一個國家都不會如此。由于對出境旅游的發(fā)展規(guī)模缺乏有效的調(diào)控手段，也不能出臺限制出境旅游的政策，因此，要保持旅游外匯收支相對平衡必須堅持不懈地狠抓入境旅游。從這些方面看，堅持大力發(fā)展入境旅游具有重要的戰(zhàn)略意義。
2、規(guī)范發(fā)展出境旅游 。把出境旅游排布在第二位，并不是說它的重要程度僅次于入境旅游，而是把入境、出境作為國際旅游的組成部分，就如同外貿(mào)進出口一樣。將出境游戰(zhàn)略由“適度發(fā)展”調(diào)整為“規(guī)范發(fā)展”，首先是適應了出境游發(fā)展的現(xiàn)狀，即發(fā)展規(guī)模的控制已不現(xiàn)實，“適度發(fā)展”已徒有虛名，原因包括：出境游目的地的增加，出境游經(jīng)營主體的多元化，出境游名單表的失效等；從更長遠一些看，隨著人民群眾小康生活水平的不斷提高，對出境游的需求會進一步擴張。其次是加強了對出境游發(fā)展的指導性，指明了今后一個時期出境旅游發(fā)展的方向，明確了出境旅游工作的重點。即認真面對現(xiàn)存的問題，首先是做好現(xiàn)已開放的出境旅游目的地國的各項事宜，建立雙邊旅游協(xié)作關(guān)系和工作渠道； 加強整治出境游市場中的突出問題，嚴厲查處涉嫌非法滯留境外負有責任的組團社和相關(guān)人員； 研究提出危機處理機制和調(diào)控手段； 著手研究新形勢下征收出境稅問題，適時預設和啟動出境游的調(diào)控閘門。
3、全面提升國內(nèi)旅游 。 國內(nèi)旅游由“積極發(fā)展”調(diào)整為“全面提升”，這是新形勢下對國內(nèi)旅游的戰(zhàn)略性要求，也是與建設全面小康社會、實現(xiàn)旅游強國目標緊密相連的。現(xiàn)已超過 10億人次、占旅游總收入70%的國內(nèi)旅游，已是我國旅游業(yè)重要的發(fā)展基礎(chǔ)，旅游產(chǎn)業(yè)素質(zhì)的全面提升最終要取決于國內(nèi)旅游。因此，“全面提升”的發(fā)展要求，符合旅游業(yè)發(fā)展的總要求，也符合全面建設小康的總目標。 實踐證明，小康生活已對旅游業(yè)發(fā)展帶來了明顯而重要的影響，標志就是以黃金周為代表的假日旅游消費的飆升，將旅游消費帶入了大眾化階段。 “十一五”期間，人民群眾的小康生活水平還要繼續(xù)提高，必將對旅游發(fā)展產(chǎn)生非常重要的影響，因需求市場的擴張必將帶來投資、產(chǎn)品、服務、管理等一系列的擴張、變化和調(diào)整。在這個過程中，旅游業(yè)將得到更大發(fā)展，為國家更多地創(chuàng)匯創(chuàng)收；但最基本的應該是如何更好地滿足人民群眾旅游消費的需求，滿足的程度應該是與全面小康的生活水平相適應的，這實際上也就提高了旅游工作的要求。旅游行業(yè)做好這項工作，就等于在全面建設小康社會中找到了自己的定位。具體來說，全面提升國內(nèi)旅游，就是要進一步加強旅游基礎(chǔ)設施建設；加強旅游景區(qū)精品化建設；提高旅游飯店管理水平和服務質(zhì)量；完善旅游黃金周制度，提升假日旅游組織協(xié)調(diào)水平 ； 建立健全旅游 公共服務體系，完善旅游 安全救援、信息引導、咨詢服務、預訂服務、糾紛處理機制。
綜上可見，將旅游市場發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整為“大力發(fā)展入境旅游，規(guī)范發(fā)展出境旅游，全面提升國內(nèi)旅游”，與前一時期的市場戰(zhàn)略相比，更加重視市場導向的針對性，兼顧了 國內(nèi)外兩個市場、兩種資源的統(tǒng)籌發(fā)展，有利于及時跟蹤市場形勢的變化，提高行業(yè)把握市場的能力。 |
