畢東林：從中美友好公園交流看我國(guó)國(guó)家公園試點(diǎn)
http://www.zfkbjt.com 2015/11/20 17:01:33 來源：中國(guó)建設(shè)報(bào) 點(diǎn)擊：次
云臺(tái)山風(fēng)景名勝區(qū)（簡(jiǎn)稱“云臺(tái)山”）位于河南省焦作市修武縣境內(nèi)，總面積280平方公里，是中國(guó)最具特色和人氣最旺的國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)和首批國(guó)家自然遺產(chǎn)之一。大峽谷國(guó)家公園位于美國(guó)亞利桑那州西北部、科羅拉多高原西南部，1919年在美國(guó)國(guó)家公園管理署成立3年后被命名為國(guó)家公園，1979年被聯(lián)合國(guó)教科文組織批準(zhǔn)為世界自然遺產(chǎn)，是世界最著名的景區(qū)之一。
2007年8月，云臺(tái)山與美國(guó)大峽谷國(guó)家公園締結(jié)為友好公園，成為我國(guó)第二個(gè)與美國(guó)國(guó)家公園建立官方合作關(guān)系的景區(qū)。雙方合作內(nèi)容包括地質(zhì)科學(xué)研究方面的合作，在環(huán)境教育與解說領(lǐng)域的合作與技術(shù)支持，涉及管理模式、景區(qū)規(guī)劃、科學(xué)普及、市場(chǎng)運(yùn)作、人員培訓(xùn)等多方面內(nèi)容。通過這一窗口，云臺(tái)山樹立了中國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)的對(duì)外形象，加強(qiáng)了中國(guó)風(fēng)景名勝資源的研究推廣，并建立了中美景區(qū)友好合作的模式。此舉不僅使兩個(gè)景區(qū)在環(huán)境教育與解說領(lǐng)域、景區(qū)規(guī)劃、科學(xué)普及、市場(chǎng)運(yùn)作、人員培訓(xùn)等方面得到了提升，更建立了一種合作模式，被時(shí)任全國(guó)人大委員會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)稱為“樹立了一個(gè)中外景區(qū)合作的典范”。
▲友好公園交流比較
通過云臺(tái)山與大峽谷國(guó)家公園幾年來的交流合作，可感受到，美國(guó)的國(guó)家公園和中國(guó)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)各具特點(diǎn)。以大峽谷和云臺(tái)山為例，共同點(diǎn)很多：
（一）都是依法設(shè)立的。“國(guó)家公園”的概念是源自美國(guó)，據(jù)說最早由美國(guó)藝術(shù)家喬治·卡特林（GeogeCatlin）提出。1832年，他在旅行的路上，對(duì)美國(guó)西部大開發(fā)于印第安文明、野生動(dòng)植物和荒野的影響深感憂慮，認(rèn)為“它們可以被保護(hù)起來，只要政府通過保護(hù)政策設(shè)立一個(gè)大公園即國(guó)家公園，其中有人也有野獸，一切都處于原生狀態(tài)，體現(xiàn)著自然之美”。此后，這個(gè)概念被全世界許多國(guó)家所使用，盡管含義不盡相同。1916年，美國(guó)國(guó)會(huì)頒布了《國(guó)家公園組織法》，規(guī)定美國(guó)國(guó)家公園管理局的基本職責(zé)和設(shè)立程序。大峽谷國(guó)家公園就是根據(jù)此法設(shè)立的。同樣，中國(guó)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)有相似的法律依據(jù)，即國(guó)務(wù)院頒布的《風(fēng)景名勝條例》。云臺(tái)山風(fēng)景名勝區(qū)的建立、申報(bào)、審批都是依據(jù)此條例進(jìn)行的。
（二）都非常注重規(guī)劃。大峽谷國(guó)家公園在設(shè)立之初就對(duì)規(guī)劃進(jìn)行了嚴(yán)格的要求，并由美國(guó)內(nèi)政部國(guó)家公園管理局下設(shè)的丹佛規(guī)劃設(shè)計(jì)中心對(duì)公園進(jìn)行了規(guī)劃設(shè)計(jì)。云臺(tái)山作為國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，多年來非常重視規(guī)劃的引領(lǐng)作用，不僅根據(jù)《風(fēng)景名勝條例》要求編制了總規(guī)和詳規(guī)，而且按照規(guī)劃對(duì)景區(qū)進(jìn)行了嚴(yán)格管理。
（三）都非常注重資源保護(hù)。大峽谷國(guó)家公園的一個(gè)重要理念就是在“保護(hù)自然環(huán)境”的同時(shí)“保證子孫后代不受影響”和“提供當(dāng)代人欣賞上述資源的機(jī)會(huì)”，因此對(duì)景區(qū)開發(fā)的要求十分嚴(yán)格，除了必要的旅游設(shè)施外，嚴(yán)禁在國(guó)家公園內(nèi)搞度假村、酒店等開發(fā)。云臺(tái)山多年來一直堅(jiān)持了對(duì)資源“嚴(yán)格保護(hù)”的理念，既保持了景區(qū)生物多樣性、維持了生態(tài)平衡，又實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共進(jìn)，促進(jìn)了景區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。
同時(shí)，兩個(gè)公園還有很多不同點(diǎn)，主要體現(xiàn)在：
（一）管理范圍。大峽谷國(guó)家公園雖然面積很大，但里面居民很少，基本屬封閉式管理。云臺(tái)山里面有20多個(gè)行政村和很多原住民，區(qū)內(nèi)道路亦是省道，游客和居民混雜，旅游和生活交叉，實(shí)行開放式的“大開放、小封閉”管理，管理協(xié)調(diào)難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于大峽谷。
（二）管理標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）1969年訂立的《世界國(guó)家公園標(biāo)準(zhǔn)》要求和美國(guó)《國(guó)家公園組織法》，大峽谷國(guó)家公園執(zhí)行的規(guī)劃、建設(shè)、管理標(biāo)準(zhǔn)是全國(guó)統(tǒng)一的。云臺(tái)山在嚴(yán)格執(zhí)行《風(fēng)景名勝條例》各項(xiàng)程序標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，因自身還是世界地質(zhì)公園、國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家水利風(fēng)景區(qū)等，需按照相應(yīng)行業(yè)主管部門、管理機(jī)構(gòu)的要求，執(zhí)行非風(fēng)景名勝區(qū)標(biāo)準(zhǔn)體系的規(guī)劃、開發(fā)、建設(shè)和管理標(biāo)準(zhǔn)。
（三）管理體制。大峽谷國(guó)家公園隸屬于美國(guó)內(nèi)政部國(guó)家公園管理局，實(shí)行垂直的統(tǒng)一管理，是吃皇糧的“國(guó)家隊(duì)”。人員由該局直接任命、統(tǒng)一調(diào)配。地方政府不參與國(guó)家公園管理。云臺(tái)山則是人、財(cái)、物都屬于地方的事業(yè)單位，在管理方面對(duì)應(yīng)上級(jí)各主管部門，一套人馬，幾塊牌子，面臨著“吃飯”、“發(fā)展”和“協(xié)調(diào)”的多重壓力。
（四）經(jīng)營(yíng)收益。大峽谷國(guó)家公園突出了“公益性”，最高宗旨是保護(hù)好國(guó)家公園的自然景觀和人文景觀。國(guó)家公園管理經(jīng)費(fèi)主要靠財(cái)政撥款和出版書刊、舉辦培訓(xùn)班、開展宣傳教育等籌集，很少一部分來自國(guó)家公園的門票收入。大峽谷國(guó)家公園的門票售價(jià)只有10美元，比一些大城市的停車費(fèi)便宜。而云臺(tái)山目前是典型的“門票經(jīng)濟(jì)”，日常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)主要來源于門票，不僅沒有財(cái)政撥款，每年還要向地方財(cái)政上繳稅收一億多元。
（五）規(guī)劃執(zhí)行。大峽谷國(guó)家公園的規(guī)劃是統(tǒng)一而連續(xù)的，在規(guī)劃執(zhí)行方面也非常嚴(yán)格。云臺(tái)山除了風(fēng)景名勝區(qū)法定的需要國(guó)務(wù)院審批的規(guī)劃之外，還要按照相關(guān)部門要求編制森林旅游、水利利用、地質(zhì)保護(hù)、旅游產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村建設(shè)等多個(gè)規(guī)劃，數(shù)量多、程序多、投入大，給規(guī)劃執(zhí)行造成很大困難。特別是景區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)村在規(guī)劃執(zhí)行方面參差不齊，難度很大。
▲啟示國(guó)家公園試點(diǎn)
他山之石，可以攻玉。通過云臺(tái)山與大峽谷國(guó)家公園的交流，對(duì)我國(guó)的國(guó)家公園試點(diǎn)有如下啟示：
（一）建立法律體系是前提。對(duì)照美國(guó)國(guó)家公園體制，中國(guó)國(guó)家公園的設(shè)立一定要有法定基礎(chǔ)，同時(shí)還要考慮功能定位、制度對(duì)應(yīng)、有效管理等因素。從目前景區(qū)的實(shí)際情況來看，和這幾個(gè)條件相近的是風(fēng)景名勝區(qū)（法定性上有風(fēng)景名勝條例，功能定位同樣是保護(hù)與游憩，制度對(duì)應(yīng)性上實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)和資源有償使用費(fèi)），而且，風(fēng)景名勝區(qū)在國(guó)外就被翻譯為國(guó)家公園。
（二）理順管理體制是基礎(chǔ)。美國(guó)的國(guó)家公園體制為我國(guó)提供了樣板。設(shè)立國(guó)家公園如不能有效解決各主管部門各行其是、各自為戰(zhàn)的體制問題，其他都是風(fēng)中浮萍。因此，建立國(guó)家公園，政府必須在法律的框架內(nèi)大力整合資源、打破行業(yè)壁壘、理順管理體制，把原來分散于各部門的職權(quán)集中整合進(jìn)公園管理部門，實(shí)現(xiàn)管理的高效統(tǒng)一。
（三）協(xié)調(diào)各方利益是關(guān)鍵。美國(guó)國(guó)家公園的利益屬于國(guó)家和全民。我國(guó)的風(fēng)景名勝資源收益根據(jù)所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)不同，屬于不同的行業(yè)、部門和對(duì)象。如何處理好所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)的關(guān)系，處理好景區(qū)、政府、部門、鄉(xiāng)村、居民、商戶以及其他相關(guān)方的利益，處理好存量和增量的關(guān)系，是國(guó)家公園試點(diǎn)的關(guān)鍵。這個(gè)問題處理好了，其他問題將迎刃而解。
（四）保護(hù)生態(tài)資源是核心。風(fēng)景名勝資源作為人類共有的財(cái)富，是不可再生和脆弱的。這方面應(yīng)借鑒美國(guó)國(guó)家公園的保護(hù)理念，在國(guó)家公園試點(diǎn)中，通過頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)一嚴(yán)格的規(guī)劃，強(qiáng)化對(duì)資源的保護(hù)力度。
（五）堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法是保障。應(yīng)借鑒學(xué)習(xí)美國(guó)國(guó)家公園對(duì)自然的敬畏和對(duì)法律的尊重，建立國(guó)家公園的法律體系和行為規(guī)范，通過法律的嚴(yán)格執(zhí)行，來保障國(guó)家公園的規(guī)劃、保護(hù)以及開發(fā)建設(shè)，從而在法治、透明、規(guī)范的環(huán)境下，促進(jìn)國(guó)家公園體制的順利實(shí)施，推動(dòng)中國(guó)風(fēng)景名勝事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
（作者系云臺(tái)山風(fēng)景名勝區(qū)管理局黨委副書記、副局長(zhǎng)）
2007年8月，云臺(tái)山與美國(guó)大峽谷國(guó)家公園締結(jié)為友好公園，成為我國(guó)第二個(gè)與美國(guó)國(guó)家公園建立官方合作關(guān)系的景區(qū)。雙方合作內(nèi)容包括地質(zhì)科學(xué)研究方面的合作，在環(huán)境教育與解說領(lǐng)域的合作與技術(shù)支持，涉及管理模式、景區(qū)規(guī)劃、科學(xué)普及、市場(chǎng)運(yùn)作、人員培訓(xùn)等多方面內(nèi)容。通過這一窗口，云臺(tái)山樹立了中國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)的對(duì)外形象，加強(qiáng)了中國(guó)風(fēng)景名勝資源的研究推廣，并建立了中美景區(qū)友好合作的模式。此舉不僅使兩個(gè)景區(qū)在環(huán)境教育與解說領(lǐng)域、景區(qū)規(guī)劃、科學(xué)普及、市場(chǎng)運(yùn)作、人員培訓(xùn)等方面得到了提升，更建立了一種合作模式，被時(shí)任全國(guó)人大委員會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)稱為“樹立了一個(gè)中外景區(qū)合作的典范”。
▲友好公園交流比較
通過云臺(tái)山與大峽谷國(guó)家公園幾年來的交流合作，可感受到，美國(guó)的國(guó)家公園和中國(guó)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)各具特點(diǎn)。以大峽谷和云臺(tái)山為例，共同點(diǎn)很多：
（一）都是依法設(shè)立的。“國(guó)家公園”的概念是源自美國(guó)，據(jù)說最早由美國(guó)藝術(shù)家喬治·卡特林（GeogeCatlin）提出。1832年，他在旅行的路上，對(duì)美國(guó)西部大開發(fā)于印第安文明、野生動(dòng)植物和荒野的影響深感憂慮，認(rèn)為“它們可以被保護(hù)起來，只要政府通過保護(hù)政策設(shè)立一個(gè)大公園即國(guó)家公園，其中有人也有野獸，一切都處于原生狀態(tài)，體現(xiàn)著自然之美”。此后，這個(gè)概念被全世界許多國(guó)家所使用，盡管含義不盡相同。1916年，美國(guó)國(guó)會(huì)頒布了《國(guó)家公園組織法》，規(guī)定美國(guó)國(guó)家公園管理局的基本職責(zé)和設(shè)立程序。大峽谷國(guó)家公園就是根據(jù)此法設(shè)立的。同樣，中國(guó)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)有相似的法律依據(jù)，即國(guó)務(wù)院頒布的《風(fēng)景名勝條例》。云臺(tái)山風(fēng)景名勝區(qū)的建立、申報(bào)、審批都是依據(jù)此條例進(jìn)行的。
（二）都非常注重規(guī)劃。大峽谷國(guó)家公園在設(shè)立之初就對(duì)規(guī)劃進(jìn)行了嚴(yán)格的要求，并由美國(guó)內(nèi)政部國(guó)家公園管理局下設(shè)的丹佛規(guī)劃設(shè)計(jì)中心對(duì)公園進(jìn)行了規(guī)劃設(shè)計(jì)。云臺(tái)山作為國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，多年來非常重視規(guī)劃的引領(lǐng)作用，不僅根據(jù)《風(fēng)景名勝條例》要求編制了總規(guī)和詳規(guī)，而且按照規(guī)劃對(duì)景區(qū)進(jìn)行了嚴(yán)格管理。
（三）都非常注重資源保護(hù)。大峽谷國(guó)家公園的一個(gè)重要理念就是在“保護(hù)自然環(huán)境”的同時(shí)“保證子孫后代不受影響”和“提供當(dāng)代人欣賞上述資源的機(jī)會(huì)”，因此對(duì)景區(qū)開發(fā)的要求十分嚴(yán)格，除了必要的旅游設(shè)施外，嚴(yán)禁在國(guó)家公園內(nèi)搞度假村、酒店等開發(fā)。云臺(tái)山多年來一直堅(jiān)持了對(duì)資源“嚴(yán)格保護(hù)”的理念，既保持了景區(qū)生物多樣性、維持了生態(tài)平衡，又實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共進(jìn)，促進(jìn)了景區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。
同時(shí)，兩個(gè)公園還有很多不同點(diǎn)，主要體現(xiàn)在：
（一）管理范圍。大峽谷國(guó)家公園雖然面積很大，但里面居民很少，基本屬封閉式管理。云臺(tái)山里面有20多個(gè)行政村和很多原住民，區(qū)內(nèi)道路亦是省道，游客和居民混雜，旅游和生活交叉，實(shí)行開放式的“大開放、小封閉”管理，管理協(xié)調(diào)難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于大峽谷。
（二）管理標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）1969年訂立的《世界國(guó)家公園標(biāo)準(zhǔn)》要求和美國(guó)《國(guó)家公園組織法》，大峽谷國(guó)家公園執(zhí)行的規(guī)劃、建設(shè)、管理標(biāo)準(zhǔn)是全國(guó)統(tǒng)一的。云臺(tái)山在嚴(yán)格執(zhí)行《風(fēng)景名勝條例》各項(xiàng)程序標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，因自身還是世界地質(zhì)公園、國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家水利風(fēng)景區(qū)等，需按照相應(yīng)行業(yè)主管部門、管理機(jī)構(gòu)的要求，執(zhí)行非風(fēng)景名勝區(qū)標(biāo)準(zhǔn)體系的規(guī)劃、開發(fā)、建設(shè)和管理標(biāo)準(zhǔn)。
（三）管理體制。大峽谷國(guó)家公園隸屬于美國(guó)內(nèi)政部國(guó)家公園管理局，實(shí)行垂直的統(tǒng)一管理，是吃皇糧的“國(guó)家隊(duì)”。人員由該局直接任命、統(tǒng)一調(diào)配。地方政府不參與國(guó)家公園管理。云臺(tái)山則是人、財(cái)、物都屬于地方的事業(yè)單位，在管理方面對(duì)應(yīng)上級(jí)各主管部門，一套人馬，幾塊牌子，面臨著“吃飯”、“發(fā)展”和“協(xié)調(diào)”的多重壓力。
（四）經(jīng)營(yíng)收益。大峽谷國(guó)家公園突出了“公益性”，最高宗旨是保護(hù)好國(guó)家公園的自然景觀和人文景觀。國(guó)家公園管理經(jīng)費(fèi)主要靠財(cái)政撥款和出版書刊、舉辦培訓(xùn)班、開展宣傳教育等籌集，很少一部分來自國(guó)家公園的門票收入。大峽谷國(guó)家公園的門票售價(jià)只有10美元，比一些大城市的停車費(fèi)便宜。而云臺(tái)山目前是典型的“門票經(jīng)濟(jì)”，日常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)主要來源于門票，不僅沒有財(cái)政撥款，每年還要向地方財(cái)政上繳稅收一億多元。
（五）規(guī)劃執(zhí)行。大峽谷國(guó)家公園的規(guī)劃是統(tǒng)一而連續(xù)的，在規(guī)劃執(zhí)行方面也非常嚴(yán)格。云臺(tái)山除了風(fēng)景名勝區(qū)法定的需要國(guó)務(wù)院審批的規(guī)劃之外，還要按照相關(guān)部門要求編制森林旅游、水利利用、地質(zhì)保護(hù)、旅游產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村建設(shè)等多個(gè)規(guī)劃，數(shù)量多、程序多、投入大，給規(guī)劃執(zhí)行造成很大困難。特別是景區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)村在規(guī)劃執(zhí)行方面參差不齊，難度很大。
▲啟示國(guó)家公園試點(diǎn)
他山之石，可以攻玉。通過云臺(tái)山與大峽谷國(guó)家公園的交流，對(duì)我國(guó)的國(guó)家公園試點(diǎn)有如下啟示：
（一）建立法律體系是前提。對(duì)照美國(guó)國(guó)家公園體制，中國(guó)國(guó)家公園的設(shè)立一定要有法定基礎(chǔ)，同時(shí)還要考慮功能定位、制度對(duì)應(yīng)、有效管理等因素。從目前景區(qū)的實(shí)際情況來看，和這幾個(gè)條件相近的是風(fēng)景名勝區(qū)（法定性上有風(fēng)景名勝條例，功能定位同樣是保護(hù)與游憩，制度對(duì)應(yīng)性上實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)和資源有償使用費(fèi)），而且，風(fēng)景名勝區(qū)在國(guó)外就被翻譯為國(guó)家公園。
（二）理順管理體制是基礎(chǔ)。美國(guó)的國(guó)家公園體制為我國(guó)提供了樣板。設(shè)立國(guó)家公園如不能有效解決各主管部門各行其是、各自為戰(zhàn)的體制問題，其他都是風(fēng)中浮萍。因此，建立國(guó)家公園，政府必須在法律的框架內(nèi)大力整合資源、打破行業(yè)壁壘、理順管理體制，把原來分散于各部門的職權(quán)集中整合進(jìn)公園管理部門，實(shí)現(xiàn)管理的高效統(tǒng)一。
（三）協(xié)調(diào)各方利益是關(guān)鍵。美國(guó)國(guó)家公園的利益屬于國(guó)家和全民。我國(guó)的風(fēng)景名勝資源收益根據(jù)所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)不同，屬于不同的行業(yè)、部門和對(duì)象。如何處理好所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)的關(guān)系，處理好景區(qū)、政府、部門、鄉(xiāng)村、居民、商戶以及其他相關(guān)方的利益，處理好存量和增量的關(guān)系，是國(guó)家公園試點(diǎn)的關(guān)鍵。這個(gè)問題處理好了，其他問題將迎刃而解。
（四）保護(hù)生態(tài)資源是核心。風(fēng)景名勝資源作為人類共有的財(cái)富，是不可再生和脆弱的。這方面應(yīng)借鑒美國(guó)國(guó)家公園的保護(hù)理念，在國(guó)家公園試點(diǎn)中，通過頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)一嚴(yán)格的規(guī)劃，強(qiáng)化對(duì)資源的保護(hù)力度。
（五）堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法是保障。應(yīng)借鑒學(xué)習(xí)美國(guó)國(guó)家公園對(duì)自然的敬畏和對(duì)法律的尊重，建立國(guó)家公園的法律體系和行為規(guī)范，通過法律的嚴(yán)格執(zhí)行，來保障國(guó)家公園的規(guī)劃、保護(hù)以及開發(fā)建設(shè)，從而在法治、透明、規(guī)范的環(huán)境下，促進(jìn)國(guó)家公園體制的順利實(shí)施，推動(dòng)中國(guó)風(fēng)景名勝事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
（作者系云臺(tái)山風(fēng)景名勝區(qū)管理局黨委副書記、副局長(zhǎng)）
作者：畢東林 通訊員：
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