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    沒有組織的活動，當?shù)卣匀灰獙Π踩撠煛Ｔ诩偃辙k職能并入部際聯(lián)席會議的過程中，旅游安全的分析、預案、主動提出意見和建議的工作不能放松。這個機制若有斷裂，非常容易出現(xiàn)安全事故。

    上海外灘迎新跨年踩踏事件，不僅讓全國人民痛惜，還讓旅游界所有的人驚出一身冷汗。之前的幾年，上海著名的跨年燈光秀，都有上海市旅游局參與主辦，今年元旦是不參與主辦的第一年，事故就發(fā)生了。旅游界的人士，不能只有僥幸，沒有反思。外灘事件要告訴我們的是，安全防范遠不止盡快建立景區(qū)流量控制制度這么簡單。

    外灘踩踏的事故原因還在查，但是已經(jīng)了然的：第一，不是基礎設施問題，上海的各方面設施全國一流;第二，不是管理能力問題，上海對大型活動的管理水平全國一流，多少大型活動都能井井有條，經(jīng)驗豐富;第三，更不能說是上海市民的素質問題，跨年活動多有舉辦，世界各國也辦，上海市民少有不服從組織者安排的問題。這次幾位年輕人現(xiàn)場組織自救，恰恰是他們的高素質幫了忙，不然后果還要糟糕。

    現(xiàn)在反思原因，有判斷說是大意了，不是故意大意，是一些因素的聚集造成了大意：第一，鑒于過去對大活動造成的交通堵塞等反映，決策者已經(jīng)宣布今年跨年不搞活動了;第二，不搞活動的通知在一周前在上海電視臺反復字幕滾動播出了;第三，黃浦區(qū)已經(jīng)以一個較小規(guī)模的5D燈光秀活動替代了部分需求，換在外灘源有條有理地組織了;第四，從外灘看浦東上海中心最高樓的燈光秀這個節(jié)目，在10月1日已經(jīng)搞過，沒有出現(xiàn)什么特別例外的情況。所以，外灘所在的黃浦區(qū)并沒有按照大型活動的一般做法，廣泛動員多套預案嚴陣以待，因為考慮根本沒有什么大型活動要舉辦。

    因為沒有組織活動，所以出了問題，這是最需要深思的問題。

    一是沒有組織的活動，當?shù)卣匀灰獙Π踩撠煛：苊黠@，政府舉辦大型活動出安全問題少。因為政府作為主辦者在活動中有明確無誤的責任�！洞笮腿罕娦曰顒庸芾項l例》明確，縣級以上人民政府組織的活動，要負責其安全，要有責任人，有預案，有應急機制。盡管政府各個部門的配合有不足，但是總的責任明確，政府總會動員各種資源，形成防范機制，基本是人人神經(jīng)繃緊，即便有疏漏也有人補臺。“亂亂哄哄，圓滿成功。”這是對我們國家群眾活動運行機制不夠完善科學的情況下，靠人力、行政措施堵漏、防危、保安全的一個形象總結。

    因為沒有組織活動，所在地政府和上級政府以及主管部門責任意識會下意識地放松，但是法律并沒有免責。政府不組織，還是會有群眾性的活動出現(xiàn)，這種沒有組織者的群眾活動，政府仍然要承擔責任，這是一些政府尚不自覺自知的責任。國家《突發(fā)事件應對法》第七條規(guī)定：縣級人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應對工作負責。這個“負責”從預測、監(jiān)測到應對處置，是全方位的。這一責任是從2003年首次明確的，政府對安全及突發(fā)事件負責。非典以前，各類安全責任的主體都是經(jīng)營者、管理者、主辦者;非典之后，公共事件的責任主體明確是各級政府。從那時起政府及時啟動應急預案，對自然災害、社會治安等公共問題的責任明確，處置越來越法制化，越來越規(guī)范。

    政府轉型過程中，主辦的各類活動正在減少，但是不能不面對的一個趨勢是，人們的需求會按照自身的規(guī)律形成各種各樣的大活動、中活動、小活動。像這次外灘的跨年燈光秀，已經(jīng)形成的過節(jié)習慣，各國各地迎新年推波助瀾的造勢，不是政府一紙聲明“不組織活動”就可以化需求為無形的，人們需要滿足自己的節(jié)日需求。市場需求形成的各種活動和行為，正是需要政府給予安全保障的公共服務職能。外灘事件告訴我們的是，政府要主動追蹤社會動向、追蹤市場動向，提供更加精細的管理、服務和保障。守夜人的責任就是這樣。

    二是給各級旅游部門一個重要的警示：轉型過程中旅游安全管理的機制不能斷裂。旅游安全涉及面寬，鏈條長，很難控制。所有的旅游管理者一直處于對旅游安全惴惴不安的狀態(tài)之中，須臾不敢懈怠，能做的盡量去做，不能做的盡量想到，協(xié)調別的部門去做。反倒是旅游法出臺之后，有的同志下意識地放松了。因為旅游法明確規(guī)定：縣級以上人民政府統(tǒng)一負責旅游安全工作。縣級以上人民政府有關部門依照法律、法規(guī)履行旅游安全監(jiān)管職責。旅游法還規(guī)定縣級以上人民政府要將旅游安全納入政府應急管理體系，建立突發(fā)事件應對機制。旅游法關于旅游安全責任明確了，是不是旅游部門可以不要管那些我們管不了也管不好的事情了。特別是國務院成立旅游部際聯(lián)席會議以后，把假日旅游部際協(xié)調會議職能并入聯(lián)席會議制度，更使很多旅游管理者如釋重負。我覺得，這個想法像外灘事件的管理者一樣，有點危險了。

    回顧可見，國內(nèi)旅游大發(fā)展的十幾年，沒有大的旅游人群活動的公共事件發(fā)生。雖然每個假日熱門地區(qū)人山人海的景象很叫人震撼和后怕，但假日旅游總體安全。旅游安全事故的偏重出在交通安全特別是公路交通。至今我們沒有深入總結這是為什么。每年全國33億人次的國內(nèi)旅游者，進出兩億人次的出入境游客，境內(nèi)境外大流動，基本安全平安，這當然不會是僥幸。旅游活動自發(fā)性、集中性和突發(fā)性很強，旅游不是沒有安全問題，而是伴隨旅游活動的開展一直有協(xié)調旅游安全的機制在形成和運轉。早于國家《突發(fā)事件應對法》7年，國務院2000年46號文件要求建立假日旅游協(xié)調機制，這個機制對安全工作的要求正是后來國家在《突發(fā)事件應對法》中規(guī)定要求，即旅游安全工作的責任是地方政府，應對和應急機制的體制是“政府統(tǒng)一領導，各方面協(xié)調配合”。因為假日期間旅游事實上有規(guī)律，旅游、交通各個部門事先預測客流規(guī)模、客流走向，分析安全保障的關鍵環(huán)節(jié)和薄弱環(huán)節(jié)，及時處理出現(xiàn)的問題和事故，一個圍繞游客的服務體系就此形成。

    假日旅游協(xié)調機制并不是強力機制，手段和工作水平有很多局限，也有一些地方和城市的假日協(xié)調機制運行不夠好，安全工作發(fā)發(fā)通知，安全檢查走走樣子，這些情況都存在。但是假日旅游協(xié)調機制圍繞旅游安全進行的全鏈條的預測、預警、重點環(huán)節(jié)的防范、重點問題重點盯防，把分兵把守、各負其責的體制力量協(xié)調到“以游客為中心”的要求中來，這對我們這樣一個“不怕困難大，就怕不協(xié)調”的體制來講非常必要。在長達15年的全程守護中，協(xié)調了多少大大小小的問題，防范了多少重大事故的出現(xiàn)，非親歷不知其重要。我們從自己的親歷和參與解決的各種重大問題中肯定地告訴歷史，假日旅游總體安全，從國家到地方形成的假日旅游協(xié)調機制起到了非常重要的作用。

    旅游法和國務院旅游工作部際聯(lián)席會議制度明確了各級地方政府對旅游安全的責任。但是能否以游客為中心，根據(jù)旅游者流動和活動的規(guī)律提供卓有成效的安全保障措施，旅游部門的作用是明顯需要的。旅游法規(guī)定的旅游目的地風險提示制度、旅游公共服務信息和咨詢服務、旅游應急預案，包括景區(qū)流量控制以及舒緩城市客流壓力，也都是旅游部門需要盡責和主動建議的。在旅游安全工作中，必須調整“管多了怕沾包”的心態(tài)，必須知道“管不到位要擔責”的責任所在。在執(zhí)行旅游法或者轉移假日辦的職能過程中，旅游安全工作機制不能斷裂，否則事故就會在這種轉型之中出現(xiàn)。