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    鄉(xiāng)村旅游“飛地化”與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展背道而馳

    鄉(xiāng)村旅游通常被認為是破解我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的一條有效途徑。然而，在現(xiàn)實中，這一觀點卻受到鄉(xiāng)村旅游“飛地化”的挑戰(zhàn)。在許多規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的鄉(xiāng)村旅游景區(qū)，來自城市的投資商壟斷了旅游資源經(jīng)營權(quán)，攫取了大部分旅游收入，而當(dāng)?shù)剞r(nóng)民在失去旅游資源經(jīng)營權(quán)甚至土地和房屋后，卻只得到微薄的分紅、補償及有限的低端旅游就業(yè)或經(jīng)營機會。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的主要機制是“以城帶鄉(xiāng)”，而在這些儼然成為城里人“飛地”的鄉(xiāng)村旅游景區(qū)，旅游開發(fā)的結(jié)果反而是“以鄉(xiāng)帶城”，城里人占有了原本屬于農(nóng)民的發(fā)展機會和財富。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的目標是促進農(nóng)村的繁榮穩(wěn)定，而鄉(xiāng)村旅游“飛地化”卻引起農(nóng)民的不滿，阻礙了鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)民因利益受損而成為鄉(xiāng)村旅游破壞者的事時有發(fā)生。今年“中國最美的鄉(xiāng)村”婺源也因門票分紅矛盾相繼關(guān)閉多個核心景區(qū)。

    鄉(xiāng)村旅游“飛地化”的本質(zhì)是對農(nóng)民土地權(quán)益的侵害

    鄉(xiāng)村旅游收入是通過對農(nóng)村土地的開發(fā)利用實現(xiàn)的，本質(zhì)上屬于農(nóng)村土地資產(chǎn)收益。農(nóng)民本是鄉(xiāng)村旅游景區(qū)土地產(chǎn)權(quán)的合法擁有者，即使受知識水平的限制，也完全有能力憑借土地產(chǎn)權(quán)在與投資商的博弈中獲得滿意的旅游收入。而在飛地化的景區(qū)，其利益訴求卻未能實現(xiàn)，這是由于他們對土地產(chǎn)權(quán)的行使受到了外部力量的干擾。大量鄉(xiāng)村旅游“飛地化”案例表明，這種外部力量就是地方政府和村級組織的行政權(quán)力。正是由于它們在主導(dǎo)鄉(xiāng)村旅游開發(fā)的過程中，利用權(quán)力剝奪農(nóng)民的旅游開發(fā)權(quán)及旅游開發(fā)中的話語權(quán)，才導(dǎo)致農(nóng)民土地權(quán)益受損和鄉(xiāng)村旅游的飛地化。

    具體來說，旅游開發(fā)中行政權(quán)力對農(nóng)民土地權(quán)益的侵害主要表現(xiàn)為三種形式：一是地方政府出于財政增收等目的，借“公共利益”的名義，以農(nóng)用地的價格把農(nóng)村集體土地強制征收為國有，再把土地使用權(quán)以建設(shè)用地的價格轉(zhuǎn)讓給投資商。旅游開發(fā)帶來的土地增值收益歸地方政府所有；二是村級組織或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府讓農(nóng)民把承包地、宅基地的使用權(quán)長期流轉(zhuǎn)給旅游投資商。一般也是基于農(nóng)業(yè)用途計算土地流轉(zhuǎn)價格。土地流轉(zhuǎn)收益有時還會被村級組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府截留；三是地方政府不經(jīng)農(nóng)民同意，直接把鄉(xiāng)村旅游資源的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給投資商，并占有轉(zhuǎn)讓所得。而農(nóng)民只能在經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓成為既定事實后才有機會與投資商協(xié)商旅游收入分配，在談判中自然處于被動地位，往往只能違心地接受投資商提出的不平等分配方案。

    保護農(nóng)民土地權(quán)益是遏制鄉(xiāng)村旅游“飛地化”的關(guān)鍵

    鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中農(nóng)民土地權(quán)益遭受侵犯，反映了行政權(quán)力在鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中的不當(dāng)介入。所以，問題的解決必須從改革農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度、規(guī)范鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中的權(quán)力運行兩個方面著手。筆者就此提三點建議：

    第一，應(yīng)通過土地法規(guī)的修訂和嚴格執(zhí)行，賦予農(nóng)村集體土地更多的權(quán)利，同時為農(nóng)民的土地權(quán)利提供更有效的司法救濟。應(yīng)在法律中嚴格定義土地征收的“公共利益”目的，防止地方政府因旅游開發(fā)等商業(yè)目的征用農(nóng)村集體土地；應(yīng)修改土地法中“按照被征收土地的原用途給予補償”的規(guī)定，讓被征地農(nóng)民享受土地增值收益；應(yīng)依法賦予農(nóng)民流轉(zhuǎn)農(nóng)村集體建設(shè)用地的權(quán)利，打破地方政府壟斷建設(shè)用地一級市場的局面；應(yīng)加大對侵犯農(nóng)民土地權(quán)益違法行為的查處和懲治力度，合理補償農(nóng)民遭受的經(jīng)濟與財產(chǎn)損失。

    第二，應(yīng)讓農(nóng)民真正享有土地所有權(quán)，以防止村級組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府憑借對土地所有權(quán)的實際掌控侵害農(nóng)民土地權(quán)益。更具可行性的改革方案是把農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改造成資產(chǎn)歸農(nóng)民共同持有、重大經(jīng)營決策由農(nóng)民共同做出、收益由農(nóng)民共同分享的股份制經(jīng)濟合作組織。

    第三，應(yīng)轉(zhuǎn)變政府職能，避免權(quán)力對土地流轉(zhuǎn)市場、旅游市場的負面擾動。政府的職責(zé)應(yīng)該是規(guī)范、引導(dǎo)、支持鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，而不是作為經(jīng)濟主體直接從事鄉(xiāng)村旅游開發(fā)經(jīng)營。政府有權(quán)通過規(guī)劃引導(dǎo)鄉(xiāng)村旅游合理布局、農(nóng)村土地集約使用，有權(quán)設(shè)定鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營的市場準入條件，有權(quán)規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場、鄉(xiāng)村旅游市場的秩序，但是無權(quán)強制而只能鼓勵、支持具備條件的農(nóng)村社區(qū)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)，無權(quán)剝奪農(nóng)民是否引入旅游投資商以及選擇哪家旅游投資商的自主決策權(quán)，更無權(quán)把鄉(xiāng)村旅游資源經(jīng)營權(quán)出讓給投資商，無權(quán)參與鄉(xiāng)村旅游景區(qū)、旅游服務(wù)設(shè)施的經(jīng)營，除了稅收外無權(quán)參與土地流轉(zhuǎn)收益、旅游收入的分配。