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　　9月27日，國家旅游局局長李金早簽署國家旅游局第41號令，公布了《旅游安全管理辦法》(以下簡稱《辦法》)�！掇k法》經(jīng)2016年9月7日國家旅游局第11次局長辦公會議審議通過，自12月1日起施行。
　　《辦法》共分為總則、經(jīng)營安全、風險提示、安全管理、罰則和附則六章、45條，基本覆蓋了旅游安全管理的各項工作。業(yè)內(nèi)普遍認為，在新的旅游安全管理形勢下，《辦法》的出臺恰逢其時，將推動我國旅游安全管理邁向制度化、規(guī)范化發(fā)展的新階段，有利于更好地守護安全這條旅游發(fā)展的“生命線”。
　　適應新形勢新要求
　　據(jù)了解，20世紀90年代，國家旅游局相繼發(fā)布了《旅游安全管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)《旅游安全管理暫行辦法實施細則》《重大旅游安全事故報告制度試行辦法》《重大旅游安全事故處理程序試行辦法》和《漂流旅游安全管理暫行辦法》等一系列配套或相關規(guī)范性文件，形成了目前我國旅游安全管理的基本制度。這些制度在之前的旅游安全管理中發(fā)揮了重要作用。然而隨著旅游產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展和國內(nèi)外安全形勢的動態(tài)變化，僅靠這些制度處理安全工作越來越“捉襟見肘”，旅游行業(yè)急需制定新的管理辦法。
　　國家旅游局相關司室負責人介紹，出臺新的《辦法》是貫徹實施旅游法和相關安全法律法規(guī)的需要，也是適應旅游安全管理職責的需要，更是保障旅游者人身財產(chǎn)安全的需要。“2007年，我國頒布實施了《突發(fā)事件應對法》;2013年，旅游法頒布實施，專設旅游安全一章;2014年，《安全生產(chǎn)法》修訂頒布……這些法律法規(guī)對旅游安全提出了統(tǒng)領性要求，因此有必要制定辦法細化規(guī)定，廢止違反上位法的規(guī)定。此外，去年國務院安全生產(chǎn)委員會印發(fā)了《國務院安全生產(chǎn)委員會成員單位安全生產(chǎn)工作職責分工》，按照分工，我局僅在職責范圍內(nèi)依法對旅游安全工作進行指導、防范、監(jiān)管、培訓、統(tǒng)計分析和應急處理，但《暫行辦法》對旅游部門安全監(jiān)管權限和責任設置過大，與實際不相符。近年來，涉旅安全事故頻發(fā)，旅游安全形勢依然嚴峻，但《暫行辦法》對經(jīng)營者的安全經(jīng)營義務設定甚少，操作性較差，不利于對旅游者人身、財產(chǎn)安全的保障。”
　　中國科學院地理科學與資源研究所創(chuàng)新基地副研究員席建超表示，從宏觀而言，當前我國安全生產(chǎn)形勢發(fā)生了很大變化，對安全問題提出了更高的管理要求，更強調(diào)以人為本;從微觀來看，旅游市場環(huán)境發(fā)生了巨變，過去旅游以組團觀光為主，現(xiàn)階段旅游日益日常化、大眾化、散客化并向國際化邁進，安全管理面臨著更大挑戰(zhàn);同時旅游業(yè)本身也處于轉(zhuǎn)型升級時期，全域旅游的發(fā)展更需要全域性管理思維，因此，《辦法》的出臺有利于提升旅游安全工作的管理水平和效率，也與我國旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀相匹配。
　　華僑大學旅游學院副院長謝朝武認為，《辦法》是在旅游法的基礎上完成的一個具有系統(tǒng)性、針對性、前瞻性的旅游安全部門規(guī)章，將對推進當前旅游安全工作發(fā)揮基礎性的法制調(diào)節(jié)作用。
　　權責明晰可操作性強
　　《辦法》是對《暫行辦法》的全面修訂，對比兩者，可以找到很多區(qū)別，其中重要一點是明確了適用主體和范圍。
　　對此，國家旅游局相關司室負責人解釋，根據(jù)法律、法規(guī)規(guī)定和“三定方案”，旅游部門的安全管理職權有限，直接負責的主要為旅行社，部分地方還包括景區(qū)和飯店，因此《辦法》第二條第二款規(guī)定，“本辦法所稱旅游經(jīng)營者，是指旅行社及地方性法規(guī)規(guī)定旅游主管部門負有行業(yè)監(jiān)管職責的景區(qū)和飯店等單位”。
　　據(jù)了解，之前的《暫行辦法》將旅行社、旅游飯店、旅游汽車和游船公司、旅游購物商店、旅游娛樂場所和其他經(jīng)營旅游業(yè)務的企事業(yè)單位均作為旅游安全管理工作的基層單位，其所指的旅游企業(yè)是廣義的旅游經(jīng)營者。但事實上，旅游部門對其中部分旅游企事業(yè)單位并沒有直接的安全監(jiān)管權力和責任，導致了旅游部門的責任過大，與實際不相符，各地方旅游部門頻繁反映難以承擔。針對這些問題，《辦法》明確了旅游部門的有效安全監(jiān)管對象，使監(jiān)管對象的設立更為合理，也更有法律依據(jù);根據(jù)新的形勢，系統(tǒng)確定了旅游部門安全監(jiān)管職責，把旅游部門“應做、能做”的安全職責進行了合理的設定。
　　謝朝武告訴記者，《辦法》具有主體清晰、任務明確、重點突出等特點。“《辦法》調(diào)整和規(guī)范了旅游安全工作主體，通過清晰的主體界定，務實有效地推動旅游安全工作。對于旅游部門，《辦法》既宏觀確定了旅游部門的安全管理責任，也詳細規(guī)范了旅游部門在日常安全管理工作、預案制訂、景區(qū)承載量管控以及旅游突發(fā)事件應急處置、調(diào)查、報告中的具體任務和職責。對于旅游經(jīng)營者，《辦法》明確了其應具備的安全生產(chǎn)條件，明確了旅游經(jīng)營者在旅游安全檢查、旅游風險監(jiān)測評估、高風險項目和特殊群體的安全保障、旅游安全生產(chǎn)教育和培訓、游客安全管理、突發(fā)事件應急處置和報告等任務職責，并對旅行社的源頭安全管理責任、出境安全管理等提出了要求。此外，值得一提的是，《辦法》對旅游部門和旅游經(jīng)營者等兩類主體既強調(diào)要重視日常預防性安全管理，也強調(diào)要重視旅游突發(fā)事件的應急處置和報告。”
　　席建超認為，《辦法》在主體權責上的界定更為明晰。“過去是管得太多，權力太小，現(xiàn)在則是回歸行業(yè)本質(zhì)，管好分內(nèi)的事情。比如要求各旅游部門提供好旅游公共服務;強調(diào)有限責任主體;突出獎懲機制，過去的獎勵處罰措施很籠統(tǒng)，現(xiàn)在違反哪一項將受到什么處罰，《辦法》都規(guī)定得很詳細，落地性和操作性很強。”
　　風險提示成突出亮點
　　業(yè)界普遍表示，本次出臺的《辦法》覆蓋全面、可操作性強、亮點多多，其中新增的“風險提示”一條更體現(xiàn)了主管部門在管理旅游安全工作時從事后處理、被動管理轉(zhuǎn)變?yōu)槭孪确婪丁⒅鲃咏槿搿?
　　關于《辦法》為什么將第三章單獨列為“風險提示”，國家旅游局相關司室負責人說，近年來，突發(fā)事件頻發(fā)，特別是境外突發(fā)事件的發(fā)生對旅游者出行帶來了諸多不便，也給旅游者的人身財產(chǎn)安全埋下了隱患。
　　“旅游法第七十七條規(guī)定，‘國家建立旅游目的地安全風險提示制度。旅游目的地安全風險提示的級別劃分和實施程序，由國務院旅游主管部門會同有關部門制定。’目前，我局主要通過官方網(wǎng)站轉(zhuǎn)發(fā)外交等部門安全預警和提示信息等方式履行相關職責。”該負責人表示，在地方層面，陜西、江蘇、吉林、浙江、遼寧、湖北等多省的旅游條例均規(guī)定了建立旅游目的地安全風險提示制度，對旅游區(qū)域發(fā)生自然災害、流行疾病或者其他可能危及旅游者人身財產(chǎn)安全的，及時發(fā)布旅游安全預警信息。其中，江蘇、吉林、湖北的條例對旅游法的規(guī)定有所細化，提出對“發(fā)生自然災害、流行疾病或者其他有可能危及旅游者人身財產(chǎn)安全情形的，應當發(fā)布旅游警示信息。”因此，根據(jù)旅游法、《突發(fā)事件應對法》和相關部門的有關制度，結合各地實踐，《辦法》第三章明確了旅游目的地安全風險的級別及其劃分標準，風險提示信息的內(nèi)容，風險提示的法律后果，風險提示信息的發(fā)布主體、程序和方式。
　　特別要說明的是，《辦法》規(guī)定，發(fā)布一、二級風險的，旅行社應停止組團或者帶團前往風險區(qū)域;已在風險區(qū)域的，調(diào)整、中止行程或者組織旅游者撤離。而發(fā)布一級風險提示的，需經(jīng)國務院批準;發(fā)布境外旅游目的地國家(地區(qū))風險提示的，需經(jīng)外交部門同意。
　　席建超表示，新增的“風險提示”來自多年安全管理的經(jīng)驗總結，也適應了新的旅游公共服務需求。其提出有多重意義，不僅是旅游主管部門依法行政的表現(xiàn)，同時也是管理觀念的轉(zhuǎn)型，還體現(xiàn)了以人為本的服務理念。過去，旅游管理部門對政府和企業(yè)關注較多，對旅游者的管理和教育較少，而風險提示則將廣大旅游者也納入管理體系中來，有利于最大程度規(guī)避旅游風險。“風險提示可謂是抓住了旅游公共服務的牛鼻子。”
　　謝朝武也認為，國家一直在推動各部門和地方建立主動預防性安全管理體系，強調(diào)要把旅游安全工作的重點放在事前，而不僅僅只是重視事后的應急處置。本次《辦法》建立了紅色、橙色、黃色和藍色四級風險提示制度并明確了不同范圍和區(qū)域的風險提示發(fā)布機構、發(fā)布機制和發(fā)布渠道，對于彌補我國目前旅游風險提示機制模糊缺位的現(xiàn)狀有積極意義，有助于旅游安全工作的轉(zhuǎn)型革新。
　　關于如何更好推動《辦法》的落地，讓它發(fā)揮出最大作用，謝朝武說，法律的效力在于有效的執(zhí)行，《辦法》要想發(fā)揮實際的成效，需要旅游行政主管部門和旅游經(jīng)營者切實履行《辦法》的治理方針和治理路徑。“做到思想要重視、法條能理解、執(zhí)行有方案。”席建超則建議，相關部門要做好《辦法》的宣傳培訓工作，一方面針對相關人員開設培訓班，另一方面應利用好智慧旅游體系進行《辦法》的普及推廣，促進其落地落實。