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　　“截至目前，全國已有20個省(區(qū)、市)先后成立旅游發(fā)展委員會，還有若干省份的旅游發(fā)展委員會正在醞釀當中。”這是中國旅游報記者日前從國家旅游局獲取的權威信息。
　　數(shù)據(jù)背后，凸顯出我國旅游管理體制改革的可喜成績，更說明了以“1+3”模式為核心的體制突破已從星星之火呈現(xiàn)燎原之勢，為各地全域旅游建設工作提供了強大制度保障。
　　破解“不相適應”難題
　　國家旅游局局長李金早在年初召開的全國旅游工作會議上提到，分析旅游業(yè)面臨的形勢時必須清醒地看到，我們所面臨的困難和挑戰(zhàn)具體體現(xiàn)在12個“不適應”，其中之一就是現(xiàn)行的旅游管理體制與“兩個綜合”(綜合產(chǎn)業(yè)和綜合執(zhí)法)不相適應。
　　如何解決這種“不相適應”?2月19日，國務院辦公廳印發(fā)《關于加強旅游市場綜合監(jiān)管的通知》，就改革創(chuàng)新旅游市場監(jiān)管機制和加強旅游市場綜合監(jiān)管工作進行了部署。通知強調(diào)，要加快建立權責明確、執(zhí)法有力、行為規(guī)范、保障有效的旅游市場綜合監(jiān)管機制，進一步解決擾亂旅游市場秩序、侵害旅游者權益等突出問題。與此同時，國家旅游局正式啟動全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建工作，明確要求各地適應現(xiàn)代旅游綜合產(chǎn)業(yè)、綜合執(zhí)法要求，加快旅游業(yè)管理體制和執(zhí)法機制改革創(chuàng)新，鼓勵有條件的創(chuàng)建單位率先推廣設立綜合性旅游管理機構(gòu)和旅游警察、旅游法庭、旅游工商分局等“1+3”模式。
　　頂層設計迅速得到各地積極響應，以“綜合協(xié)調(diào)+專項保障”為特征的“1+3”旅游管理體制改革在全國遍地開花。山東大學旅游管理系主任王德剛認為，在全域旅游發(fā)展理念指導下，國內(nèi)許多城市相繼設立旅游警察、旅游巡回法庭、工商旅游分局等旅游執(zhí)法機構(gòu)，創(chuàng)新旅游綜合執(zhí)法機制，全面整頓、維護旅游市場秩序，在全國起到了很好的引領示范作用，這是旅游法頒布和全域旅游發(fā)展戰(zhàn)略實施以來，我國在旅游綜合執(zhí)法、維護旅游市場、全面推進依法治旅依法興旅方面的又一創(chuàng)新舉措。
　　專家表示，與旅游業(yè)的綜合性強、關聯(lián)度高相比，當前，旅游管理體制的矛盾突出表現(xiàn)為部門職能的不協(xié)調(diào)、不銜接、不匹配，應以整合為核心，創(chuàng)新旅游管理體制，努力實現(xiàn)監(jiān)管覆蓋旅游活動全過程、貫通旅游產(chǎn)業(yè)全鏈條，逐步實現(xiàn)旅游行業(yè)管理向部門協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變、向職能整合轉(zhuǎn)變、向制度保障轉(zhuǎn)變。在此背景下，“1+3”創(chuàng)新模式的提出，是旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的客觀要求，也是旅游部門主動作為的具體體現(xiàn)，必將進一步增強旅游業(yè)發(fā)展的綜合協(xié)調(diào)能力，有效滿足綜合產(chǎn)業(yè)、綜合監(jiān)管的需求，更好地推動旅游產(chǎn)業(yè)繁榮發(fā)展，為當前經(jīng)濟社會改革發(fā)展注入新的動力和活力。
　　綜合監(jiān)管成效顯著
　　“1+3” 模式的全國性推廣為旅游業(yè)帶來了哪些影響?2016年上半年，全國旅游投訴舉報總量同比下降12.42%，媒體曝光及負面評價指數(shù)同比下降13.52% ——“雙下降”離不開“1+3”發(fā)揮的積極作用。業(yè)內(nèi)普遍反映，“1+3”模式的推行讓過去旅游部門管不了、很難管的問題變得容易解決，綜合監(jiān)管、綜合執(zhí)法機制的形成，讓全國旅游市場秩序向好發(fā)展，市場環(huán)境得到有效凈化。
　　今年10月1日，媒體報道有團伙在張家界汽車站追客趕客，并將游客趕上安排好的出租車，然后帶至張家界景豪酒店的“中旅門市部”參團，進入景區(qū)后又強制收費，形成連環(huán)騙局。獲知情況后，張家界市隨即啟動“旅游聯(lián)動執(zhí)法快速反應機制”，旅游和外事僑務委員會、旅游警察、旅游工商分局等各相關職能部門，依據(jù)職責，迅速調(diào)查，專人組成專案調(diào)查組開展工作。僅1天后，涉事人員和旅游企業(yè)就受到了處罰。
　　張家界市旅游和外事僑務委員會主任蘭智平說，這是“1+3”綜合執(zhí)法開出的首張“罰單”，綜合協(xié)調(diào)機制能夠起到快速反應、深度聯(lián)動的執(zhí)法效果，有利于推動部門聯(lián)動、上下聯(lián)動，形成合力。
　　“張家界旅游市場很大，旅游市場環(huán)境較為復雜，要通過一套綜合治理機制實現(xiàn)舉一反三、標本兼治。”市旅游質(zhì)量監(jiān)督管理所所長汪涌表示，今后在查處重大涉旅案件時，旅游質(zhì)監(jiān)、旅游工商、旅游警察和其他涉旅單位也將采取這種聯(lián)合辦公模式，實現(xiàn)證據(jù)、信息、行政資源、執(zhí)法力量的共享共用。
　　前不久，一名江蘇游客向浙江桐廬全域旅游綜合執(zhí)法辦公室投訴，稱自己在桐廬某景區(qū)買到了天價石斛。全域旅游綜合執(zhí)法辦公室迅速將投訴交辦到桐廬縣法院旅游巡回法庭，法庭按照訴前調(diào)解程序處理。經(jīng)過調(diào)解，石斛商家同意退貨，將貨款全部退還，游客表示滿意。全域旅游綜合執(zhí)法辦公室工作人員胡建平說，過去碰到這種情況，旅游部門是愛莫能助，現(xiàn)在一切都迎刃而解了。
　　一個個生動的案例，體現(xiàn)出“1+3”體制發(fā)揮的“集合效應”。
　　據(jù)了解，全國很多地方還探索出“1+3+N”的模式，多出來的“N”是推動建立與各部門職能相互包容銜接的各種旅游發(fā)展制度。如安徽省黃山市在旅游市場聯(lián)合執(zhí)法的基礎上，開展旅游綜合執(zhí)法試點工作，先期選擇黟縣、黃山區(qū)、黃山風景區(qū)和中心城區(qū)屯溪老街、高鐵北站、火車站等區(qū)域，探索實施旅游管理相對集中行政處罰權，并計劃成立市級、黃山區(qū)、黟縣旅游管理綜合行政執(zhí)法局和黃山風景區(qū)分局，在試點范圍內(nèi)，集中行使旅游管理領域相對集中行政處罰權和執(zhí)法職權。
　　助推全域旅游發(fā)展
　　目前，我國正在全面鋪開全域旅游建設工作，從景點旅游模式走向全域旅游模式要實現(xiàn)九大轉(zhuǎn)變，其中之一便是從景點景區(qū)圍墻內(nèi)的“民團式”治安管理、社會管理向全域旅游依法治理轉(zhuǎn)變。
　　今年5月，國家旅游局在京召開首批全國旅游業(yè)改革創(chuàng)新先行區(qū)工作會議，會上，“1+3”旅游管理體制創(chuàng)新成為代表們討論交流的熱點之一。武漢、青島、樂山、湖州、黃山、保定、欒川等作為典型交流的市縣均提出，“1+3”模式有力助推了全域旅游發(fā)展，成為全域旅游的“軟實力”之一。
　　對此，李金早提出，應繼續(xù)改革創(chuàng)新旅游綜合執(zhí)法機制，鼓勵推進旅游綜合執(zhí)法隊伍等改革創(chuàng)新舉措，為全域旅游發(fā)展提供綜合執(zhí)法保障。要把旅游市場環(huán)境治理納入城市綜合治理的范疇，加大治理力度，形成管理聯(lián)動。建立健全“政府統(tǒng)一領導、部門依法監(jiān)管、企業(yè)主體負責”的旅游安全責任體系與工作機制。
　　11 月底，山東省14個市級旅游發(fā)展委員會集體揭牌，在行業(yè)內(nèi)引起了不小的“轟動”。國家旅游局副局長李世宏在出席揭牌儀式時強調(diào)，成立旅發(fā)委絕不是簡單地換塊牌子，而是標志著一地旅游改革取得實質(zhì)性突破，全域旅游也有了制度性保障。以山東為例，這將對山東旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級和產(chǎn)業(yè)融合產(chǎn)生直接推動;同時，局改委也不是簡單地換個位置，而是需要切實構(gòu)建起旅游巡回法庭、旅游警察、旅游工商在內(nèi)的“1+3”綜合性旅游市場監(jiān)管創(chuàng)新體系，并在黨政統(tǒng)籌等方面為全域旅游提供相應的保障機制。
　　國家旅游局相關負責人指出，全域旅游工作開展以來，大家感受到的最顯著變化就是，地方黨委、政府對旅游業(yè)的認識發(fā)生了重大變化，并推動旅游發(fā)展在體制機制、政策措施等方面向“綜合產(chǎn)業(yè)綜合抓”的大旅游格局轉(zhuǎn)變，多年來影響和制約旅游業(yè)發(fā)展的“老大難”問題也正在逐步解決。“通過大力推進‘1+3’旅游管理體制建設，旅游糾紛正從單一行政調(diào)解向‘調(diào)解+仲裁+行政執(zhí)法+司法訴訟’綜合處置轉(zhuǎn)變，旅游治安正從被動的事后處置向主動、及時、有效處理轉(zhuǎn)變，旅游發(fā)展正從部門單一發(fā)力向多部門協(xié)同配合轉(zhuǎn)變。”
　　今后，國家旅游局將持續(xù)推動旅游綜合改革，相信在從中央到地方的大力推動下，會有越來越多的旅游重點地區(qū)探索出新的旅游管理體制機制，分享旅游業(yè)改革發(fā)展的紅利。