從旅游局到旅發(fā)委，如何避免“換牌子不換體制”
http://www.zfkbjt.com 2016/9/1 15:49:36 來源：網(wǎng)絡(luò)來源 點(diǎn)擊：次
當(dāng)前，由旅游局向旅發(fā)委的改革漸成潮流。從2009年海南旅游局更名以來，至今已有近10個(gè)省份將旅游局更名為旅游發(fā)展委員會(huì)。從旅游局向旅發(fā)委的轉(zhuǎn)變，一是由政府直屬機(jī)構(gòu)調(diào)整為政府組成部門，也就是從政府的下屬機(jī)構(gòu)升級(jí)為政府的一部分，工作職能進(jìn)一步強(qiáng)化、地位進(jìn)一步提升。二是原有旅游發(fā)展規(guī)劃制定、旅游市場(chǎng)監(jiān)管、旅游品牌營(yíng)銷等職能不變，綜合協(xié)調(diào)職能進(jìn)一步增強(qiáng)。一些主要部門負(fù)責(zé)人在旅發(fā)委兼任副主任，嵌入領(lǐng)導(dǎo)集體里，有助于實(shí)現(xiàn)更為系統(tǒng)的決策，有效協(xié)調(diào)涉旅相關(guān)部門形成合力。
在體制改革過程中，為規(guī)避“換牌子不換體制，換機(jī)構(gòu)不換機(jī)制，換人不換理念”的隱憂，筆者認(rèn)為，應(yīng)著重做好以下幾點(diǎn)：
一是表里如一、外圍突破。旅游行政管理體制既有“表”的改革，也有“核”的改革。機(jī)構(gòu)整合、名稱改變是改革的表面，而職能轉(zhuǎn)變則是改革內(nèi)核。從旅游局向“旅發(fā)委”的改革，部分地區(qū)還停留在表面名稱改變、核心職能變化不大的階段。職能分散、審批程序復(fù)雜、多頭管理情況依然突出，旅發(fā)委的綜合協(xié)調(diào)職能未能得到很好的發(fā)揮。與旅游大產(chǎn)業(yè)相比較，改革后的旅游行政主管部門仍是個(gè)小部門。未來改革推進(jìn)的程度，很大程度上不取決于處在內(nèi)核的旅游主管部門，而是在于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)提供的外圍部門。如何讓這些部門理解旅游法、理解旅游產(chǎn)業(yè)融合，將旅游產(chǎn)業(yè)融合和本職工作有機(jī)結(jié)合，并使之制度化、可問責(zé)化，還需下大力氣。
二是因地制宜、循序漸進(jìn)。旅游行政管理體制改革應(yīng)當(dāng)與地方旅游業(yè)發(fā)展情況相適應(yīng)。不能僅僅是為改革而改革，或是簡(jiǎn)單照搬照抄其他地方經(jīng)驗(yàn)，而是要以強(qiáng)化市場(chǎng)機(jī)制作為改革的方向，明確改革重點(diǎn)和優(yōu)先順序，明晰職能轉(zhuǎn)變要從哪些方面著手，以充分適應(yīng)全域旅游下市場(chǎng)發(fā)展的需要。有的地方在保留或撤銷傳統(tǒng)旅游局的基礎(chǔ)上，成立級(jí)別更高的、整合各部門功能的旅游委員會(huì)等模式，同樣值得借鑒。如成立半實(shí)質(zhì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的杭州模式，在原有旅游局職能的基礎(chǔ)上成立旅游委員會(huì)，賦予旅游主管部門對(duì)園林文物、貿(mào)易、工商、旅游度假區(qū)、商業(yè)資產(chǎn)公司、旅游集團(tuán)、西湖博覽會(huì)辦公室等機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)功能、風(fēng)景區(qū)管理職能、資源整合功能。
三是強(qiáng)化激勵(lì)、財(cái)權(quán)保障。繼續(xù)完善已有獎(jiǎng)勵(lì)措施，如對(duì)成立旅游發(fā)展委員會(huì)的省區(qū)給予資金獎(jiǎng)勵(lì)，在有關(guān)旅游重大活動(dòng)和建設(shè)項(xiàng)目資金等方面給予優(yōu)先安排等。此外，可借鑒云南等地經(jīng)驗(yàn)，在拓展部門層次、增加事權(quán)的同時(shí)，賦予與之對(duì)應(yīng)的財(cái)權(quán)。如云南省旅發(fā)委掌握著旅游財(cái)政大權(quán)，省旅游發(fā)展資金在現(xiàn)有每年2億元的基礎(chǔ)上，從2013年起每年再增加1億元，到2017年達(dá)到7億元；旅游宣傳促銷經(jīng)費(fèi)在2000萬元的基礎(chǔ)上，從2013年起每年增加1000萬元，到2017年達(dá)到7000萬元；各地州市縣的旅游總體規(guī)劃、“十三五”旅游規(guī)劃、旅游城市綜合體規(guī)劃、智慧旅游等費(fèi)用都需要到省旅發(fā)委申請(qǐng)，而這些資金的審批、下放和核查都由省旅發(fā)委監(jiān)控，這有利于由上到下、由省級(jí)到州市逐步推進(jìn)基層旅游管理體制改革。
四是目標(biāo)清晰、推進(jìn)有力。當(dāng)務(wù)之急要積極推動(dòng)“1+3+N”的旅游管理體制創(chuàng)新。“1”是推動(dòng)建立綜合協(xié)調(diào)性強(qiáng)的旅游管理機(jī)構(gòu)，“3”是推動(dòng)設(shè)置旅游警察、旅游工商所和旅游巡回法庭等專門機(jī)構(gòu)，“N”是推動(dòng)建立與各部門職能相互包容銜接的各種旅游發(fā)展制度。要緊緊依靠當(dāng)?shù)攸h委政府，推動(dòng)旅游改革創(chuàng)新。旅游體制改革創(chuàng)新不是由旅游部門牽頭的改革，而是由地方政府主導(dǎo)。要取得實(shí)效，必須在黨委政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，將相關(guān)部門力量整合起來，共同研究哪些問題阻礙了旅游業(yè)的發(fā)展，如何突破和協(xié)調(diào)現(xiàn)有利益格局，通過科學(xué)合理的制度安排為旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展提供強(qiáng)大支撐。
在體制改革過程中，為規(guī)避“換牌子不換體制，換機(jī)構(gòu)不換機(jī)制，換人不換理念”的隱憂，筆者認(rèn)為，應(yīng)著重做好以下幾點(diǎn)：
一是表里如一、外圍突破。旅游行政管理體制既有“表”的改革，也有“核”的改革。機(jī)構(gòu)整合、名稱改變是改革的表面，而職能轉(zhuǎn)變則是改革內(nèi)核。從旅游局向“旅發(fā)委”的改革，部分地區(qū)還停留在表面名稱改變、核心職能變化不大的階段。職能分散、審批程序復(fù)雜、多頭管理情況依然突出，旅發(fā)委的綜合協(xié)調(diào)職能未能得到很好的發(fā)揮。與旅游大產(chǎn)業(yè)相比較，改革后的旅游行政主管部門仍是個(gè)小部門。未來改革推進(jìn)的程度，很大程度上不取決于處在內(nèi)核的旅游主管部門，而是在于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)提供的外圍部門。如何讓這些部門理解旅游法、理解旅游產(chǎn)業(yè)融合，將旅游產(chǎn)業(yè)融合和本職工作有機(jī)結(jié)合，并使之制度化、可問責(zé)化，還需下大力氣。
二是因地制宜、循序漸進(jìn)。旅游行政管理體制改革應(yīng)當(dāng)與地方旅游業(yè)發(fā)展情況相適應(yīng)。不能僅僅是為改革而改革，或是簡(jiǎn)單照搬照抄其他地方經(jīng)驗(yàn)，而是要以強(qiáng)化市場(chǎng)機(jī)制作為改革的方向，明確改革重點(diǎn)和優(yōu)先順序，明晰職能轉(zhuǎn)變要從哪些方面著手，以充分適應(yīng)全域旅游下市場(chǎng)發(fā)展的需要。有的地方在保留或撤銷傳統(tǒng)旅游局的基礎(chǔ)上，成立級(jí)別更高的、整合各部門功能的旅游委員會(huì)等模式，同樣值得借鑒。如成立半實(shí)質(zhì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的杭州模式，在原有旅游局職能的基礎(chǔ)上成立旅游委員會(huì)，賦予旅游主管部門對(duì)園林文物、貿(mào)易、工商、旅游度假區(qū)、商業(yè)資產(chǎn)公司、旅游集團(tuán)、西湖博覽會(huì)辦公室等機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)功能、風(fēng)景區(qū)管理職能、資源整合功能。
三是強(qiáng)化激勵(lì)、財(cái)權(quán)保障。繼續(xù)完善已有獎(jiǎng)勵(lì)措施，如對(duì)成立旅游發(fā)展委員會(huì)的省區(qū)給予資金獎(jiǎng)勵(lì)，在有關(guān)旅游重大活動(dòng)和建設(shè)項(xiàng)目資金等方面給予優(yōu)先安排等。此外，可借鑒云南等地經(jīng)驗(yàn)，在拓展部門層次、增加事權(quán)的同時(shí)，賦予與之對(duì)應(yīng)的財(cái)權(quán)。如云南省旅發(fā)委掌握著旅游財(cái)政大權(quán)，省旅游發(fā)展資金在現(xiàn)有每年2億元的基礎(chǔ)上，從2013年起每年再增加1億元，到2017年達(dá)到7億元；旅游宣傳促銷經(jīng)費(fèi)在2000萬元的基礎(chǔ)上，從2013年起每年增加1000萬元，到2017年達(dá)到7000萬元；各地州市縣的旅游總體規(guī)劃、“十三五”旅游規(guī)劃、旅游城市綜合體規(guī)劃、智慧旅游等費(fèi)用都需要到省旅發(fā)委申請(qǐng)，而這些資金的審批、下放和核查都由省旅發(fā)委監(jiān)控，這有利于由上到下、由省級(jí)到州市逐步推進(jìn)基層旅游管理體制改革。
四是目標(biāo)清晰、推進(jìn)有力。當(dāng)務(wù)之急要積極推動(dòng)“1+3+N”的旅游管理體制創(chuàng)新。“1”是推動(dòng)建立綜合協(xié)調(diào)性強(qiáng)的旅游管理機(jī)構(gòu)，“3”是推動(dòng)設(shè)置旅游警察、旅游工商所和旅游巡回法庭等專門機(jī)構(gòu)，“N”是推動(dòng)建立與各部門職能相互包容銜接的各種旅游發(fā)展制度。要緊緊依靠當(dāng)?shù)攸h委政府，推動(dòng)旅游改革創(chuàng)新。旅游體制改革創(chuàng)新不是由旅游部門牽頭的改革，而是由地方政府主導(dǎo)。要取得實(shí)效，必須在黨委政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，將相關(guān)部門力量整合起來，共同研究哪些問題阻礙了旅游業(yè)的發(fā)展，如何突破和協(xié)調(diào)現(xiàn)有利益格局，通過科學(xué)合理的制度安排為旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展提供強(qiáng)大支撐。
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