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國家重點風景名勝區(qū)石人山和王屋山擬轉(zhuǎn)讓５０年經(jīng)營權(quán)的消息，曾引發(fā)軒然大波；國慶前才躋身世界地質(zhì)公園的黛眉山，日前又低調(diào)轉(zhuǎn)讓５０年經(jīng)營權(quán)；地方政府的困惑是：想大力開發(fā)旅游，但有資源沒資金，迫切渴望引入民間資本；國家監(jiān)管的難題是：既要鼓勵發(fā)展旅游業(yè)，但又怕珍貴資源一旦毀壞便“覆水難收”。
市場化與資源保護之間的尺寸，究竟該怎樣掌握？景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓這道敏感的考題，究竟該怎樣解答？
黛眉山低調(diào)轉(zhuǎn)讓５０年經(jīng)營權(quán)
９月１８日，聯(lián)合國教科文組織在英國北愛爾蘭貝爾法斯特宣布：中國王屋山—黛眉山申報世界地質(zhì)公園，以本屆第二名居泰山之后全票獲準通過。
一個月后，１０月１９日，新安縣政府與一家臺資企業(yè)簽約，后者以首期投資３０００萬元、遠期總投資不低于２億元的承諾，換得了黛眉山、荊紫山兩大景區(qū)５０年的開發(fā)經(jīng)營權(quán)。今后出面運作此事的將是洛陽黛眉山旅游開發(fā)股份有限公司，該公司各項手續(xù)目前正在辦理中。
這里的一切靜悄悄。當各地政府均在大力開展招商引資的大背景下，成功引進臺資的新安縣政府理應(yīng)大張旗鼓地宣傳，但事實卻出乎人們的意料。
１０月２６日，當記者向這家臺資企業(yè)的創(chuàng)始人求證此消息時，其再三表示不愿意在媒體上公開企業(yè)及個人的名字。項目合作雙方的低調(diào)由此可見一斑。
項目主體黛眉山曾經(jīng)也很低調(diào)，一直“養(yǎng)在深閨人未識”。直到２００４年３月，河南省地質(zhì)調(diào)查院專家、技術(shù)人員到新安縣考察時才發(fā)現(xiàn)其地質(zhì)價值。但兩年后的今天，作為“新科”世界地質(zhì)公園，黛眉山正在以嶄新的面目示人，并且在一個月內(nèi)就贏來了一筆首期３０００萬元的投資。
洛陽黛眉山旅游開發(fā)股份有限公司總經(jīng)理助理王峰接受記者采訪時說，這一臺資企業(yè)的創(chuàng)始人與黛眉山的接觸由來已久，上個世紀９０年代末，她就攀登過與黛眉山同屬一個大景區(qū)的青要山。這位創(chuàng)始人當年也沒想到，１０多年后，黛眉山會加盟她的麾下。而且，此時的黛眉山已然“東家有女初長成”。
據(jù)記者了解，自２００４年決定打造黛眉山景區(qū)后，新安縣先后投資２億元用于完善基礎(chǔ)設(shè)施，并于２００５年１月獲得“省地質(zhì)公園”稱號、８月獲得“國家地質(zhì)公園”稱號，直至今年９月，一舉躋身于“世界地質(zhì)公園”的行列。
此時的黛眉山無疑是一個旅游板塊的績優(yōu)股，能夠順利將其拿下，這家臺資企業(yè)的創(chuàng)始人以獨特的方式彰顯了自己的實力，而其“要將黛眉山開發(fā)成真正的世界地質(zhì)公園”的宣言，也將自己放到了潮頭。她對記者坦言，自己的壓力很大，自接手那天起，她的全部心思都放在了這片青山綠水上。
王峰介紹說，創(chuàng)始人意識到僅憑自身的實力還不夠，在創(chuàng)始人的規(guī)劃中，為黛眉山籌劃了一個更大的局——借助其手中掌握的廣泛的人脈資源，將逐步吸納歐美、中國臺灣等地一些大財團的資金和管理運作模式，一起托起這個“大盤”。
“我們的計劃是，首期至少要投入３０００萬元，然后依據(jù)設(shè)計、開發(fā)情況，逐漸加大投資，黛眉山、荊紫山兩大景區(qū)全部籌建預(yù)估將不低于２億元�！蓖醴逭f。
王峰舉例闡述了他們心目中黛眉山未來的情景——游人進入黛眉山吃的全部是原汁原味的山貨；可住酒店也可住農(nóng)家；文化、藝術(shù)、環(huán)保等風格并存……
黛眉山的底子讓這家臺資企業(yè)對這些規(guī)劃的實現(xiàn)充滿了信心。據(jù)統(tǒng)計，２００５年，黛眉山等新安縣五大景區(qū)旅游綜合收入為８０００多萬元，僅今年“十一”黃金周，這些景區(qū)共接待游客１１．７６萬人次，門票收入６８．０６萬元。
景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓“前赴后繼”
９月１８日，與黛眉山一起加冕世界地質(zhì)公園桂冠的還有其對面的王屋山。
王屋山屬于濟源市，兩大景區(qū)的命運卻出奇地相似，只是王屋山更急著找“婆家”。
早在今年４月中旬，正是王屋山申報世界地質(zhì)公園的關(guān)鍵時期，濟源市人民政府卻發(fā)出一紙公告——將王屋山、五龍口、九里溝等濟源三大景區(qū)經(jīng)營權(quán)有條件無償公開出讓，時限為５０年。
與黛眉山背靠背的王屋山位于濟源市西部４０公里，是愚公移山寓言的發(fā)源地，也是濟源市的主要旅游資源。據(jù)了解，濟源在旅游資源上共推出五大景區(qū)，分別是王屋山、小浪底、五龍口、濟瀆廟和九里溝，此次轉(zhuǎn)讓的三個景點占濟源旅游總資源的７０％左右。
濟源市旅游局對這三大景區(qū)的介紹更能彰顯景區(qū)的魅力——王屋山，國家重點風景名勝區(qū)、世界地質(zhì)公園。五龍口，國家４Ａ級旅游景區(qū)、國家級太行獼猴自然保護區(qū)。九里溝，隸屬于王屋山國家風景名勝區(qū)。
如此優(yōu)質(zhì)的旅游資源，零費用轉(zhuǎn)讓，讓人心動。但濟源市同時開出的條件也為此次競標的投資者定下了相當高的門檻，比如要承擔三個景區(qū)所有的債權(quán)債務(wù)、接納所有員工、劃定３年內(nèi)固定資產(chǎn)的投資額度等。
濟源市旅游局曾就此次景區(qū)轉(zhuǎn)讓事件做出解釋，轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)，是為了能夠吸引更多的資金來提升景區(qū)品位，提升景區(qū)開發(fā)水平。
雖然如此，但優(yōu)質(zhì)旅游資源的零轉(zhuǎn)讓還是引來了諸多質(zhì)疑。
相比較，公開轉(zhuǎn)讓石人山的魯山縣比濟源經(jīng)受更多質(zhì)疑。
３月２８日，魯山縣人民政府在媒體上刊登公告，公開轉(zhuǎn)讓石人山景區(qū)經(jīng)營權(quán)，時限為５０年，轉(zhuǎn)讓費同樣為零。與濟源一樣，魯山也開出了類似的條件，要求受讓方承擔石人山風景名勝區(qū)管理處的所有債權(quán)債務(wù)，接納安置所有的工作人員，兩年內(nèi)對石人山景區(qū)的投資總額不低于３億元等。
石人山的做法經(jīng)媒體披露后，很快就引起河南省建設(shè)廳的注意，省建設(shè)廳立即派人調(diào)查，擔心石人山景區(qū)的轉(zhuǎn)讓觸犯了國務(wù)院關(guān)于國家重點風景名勝區(qū)不能出讓或者變相出讓風景名勝資源的相關(guān)規(guī)定。
這一次輪到了黛眉山。在世界地質(zhì)公園申報成功一個月時，黛眉山投入了民資的懷抱。
還不止這些。今年８月，襄城縣旅游局稱，為把位于襄城縣東南部的紫云山風景區(qū)建成國家級風景名勝區(qū)和省級地質(zhì)公園，準備將該景區(qū)５０年整體經(jīng)營權(quán)進行掛牌轉(zhuǎn)讓。
前赴后繼地上演“國退民進”，河南景區(qū)意欲何為？
有資源沒資金的現(xiàn)實難題
“我們有資源沒資金。政府希望通過黛眉山、荊紫山的開發(fā)，摸索出一套模式，供其他景區(qū)借鑒。”黛眉山世界地質(zhì)公園管理處有關(guān)人士在電話中告訴記者。
黛眉山世界地質(zhì)公園包括五大部分：黛眉山、荊紫山、青要山、龍?zhí)秿{和萬山湖。
據(jù)這位人士講，這五大景區(qū)中只有龍?zhí)秿{投入了數(shù)千萬元開發(fā)，于去年５月份開始接待游客，門票３０元。而這數(shù)千萬元多是貸款，貸款利息包袱沉重。黛眉山景區(qū)等目前根本沒有開發(fā)，基本上還是原始狀態(tài)。
“我們測算過，這五大景區(qū)要全部開發(fā)需要２０多億元，縣財政根本不可能拿出這么多錢�！边@位人士說。
戴著一頂“世界地質(zhì)公園”的耀眼光環(huán)，卻不能成為撬動地方經(jīng)濟發(fā)展的有效力量，這恐怕是新安縣政府最苦惱的事情。
“有資源沒資金”，這不止是新安縣的苦惱。此前有報道稱，濟源三個景區(qū)的總債務(wù)可能有５０００多萬元。
“省內(nèi)很多景區(qū)都是負債經(jīng)營�！币晃皇煜ず幽下糜尉皡^(qū)發(fā)展狀況的政府官員說，地方政府迫切希望引入社會資金，彌補景區(qū)建設(shè)資金缺口，有的甚至是為甩掉包袱，讓民資幫助扛起債務(wù)負擔。
“帽子”不同政策有別
各個知名景區(qū)頭上都戴著很多頂“帽子”：風景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園等。記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，景區(qū)“帽子”不同，在轉(zhuǎn)讓景區(qū)經(jīng)營權(quán)時受的政策約束也有差別。
這些“帽子”分別由不同的政府部門頒發(fā)，且分為不同級別。比如，風景名勝區(qū)分為國家級和省級，國務(wù)院建設(shè)主管部門負責其認定、監(jiān)督、管理等工作。森林公園由林業(yè)部門認定、監(jiān)督、管理。
地質(zhì)公園也分為不同級別，由國土資源部門負責相關(guān)工作，經(jīng)聯(lián)合國教科文組織批準的地質(zhì)公園，稱為世界地質(zhì)公園。
在旅游景區(qū)的人士看來，目前國家監(jiān)管最為嚴格的是“風景名勝區(qū)”和“自然保護區(qū)”。石人山、王屋山正是因為戴有“國家重點風景名勝區(qū)”這頂分量最重的“帽子”，所以其轉(zhuǎn)讓景區(qū)經(jīng)營權(quán)的行為才被調(diào)查。
“《風景名勝區(qū)條例》（以下簡稱新《條例》）將從今年１２月１日起正式施行�！焙幽鲜〗ㄔO(shè)廳城市規(guī)劃與風景園林處處長郭風春告訴記者。
１９８２年，國家公布第一批國家級重點風景名勝區(qū)。１９８５年，國務(wù)院頒布《風景名勝區(qū)管理暫行條例》。
新《條例》依然沒有對“景區(qū)經(jīng)營權(quán)”問題做出明確規(guī)定，但第三十九條強調(diào)：“風景名勝區(qū)管理機
構(gòu)不得從事以營利為目的的經(jīng)營活動，不得將規(guī)劃、管理和監(jiān)督等行政管理職能委托給企業(yè)或者個人行使。”同時規(guī)定，“風景名勝區(qū)門票收入應(yīng)當專門用于風景名勝資源的保護和管理”，“景區(qū)門票由風景名勝區(qū)管理機構(gòu)負責出售”。
新《條例》在１９８５年的版本上由１７條擴充到５２條，明確了種種違規(guī)行為的處罰限度——罰款甚至追究刑事責任。
到目前為止，全國共有１８７個國家重點風景名勝區(qū)，６００多個省級風景名勝區(qū)。其中河南有９個國家重點風景名勝區(qū)，２１個省級風景名勝區(qū)，其面積占全省國土總面積的２％，是名副其實的風景名勝資源大省。
也就是說，新《條例》能約束的對象也就是以上這些景區(qū)。
“地方政府沒錢開發(fā)，在充分保護地質(zhì)遺跡的前提下，可以引入社會資金開發(fā)經(jīng)營�！睂κ澜绲刭|(zhì)公園黛眉山轉(zhuǎn)讓５０年經(jīng)營權(quán)一事，河南省國土資源廳一位人士這樣告訴記者。
資源保護與市場化的兩難選擇
“職責所系，我們必須加強對風景名勝區(qū)的監(jiān)督管理，但我們也必須正視國家大力發(fā)展旅游業(yè)的趨勢�！惫L春坦言。
他說，對石人山、王屋山轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)一事，省建設(shè)廳都曾向其發(fā)函調(diào)查情況，當?shù)卣苍扇藢ｉT陳述相關(guān)情況。
“新《條例》并不反對市場化，但是，是有限度的市場化，只能對景區(qū)內(nèi)的交通運輸、旅游服務(wù)等實施特許經(jīng)營。對這些景區(qū)，我們會繼續(xù)加強監(jiān)管，可以允許景區(qū)引進民間資本，但我們要加強對其合同的審查，要確保規(guī)劃、管理和資源保護的監(jiān)督權(quán)掌握在政府手中�！惫L春說。
黛眉山與新安縣簽訂合作協(xié)議的１０月１９日，建設(shè)部正忙著發(fā)出一紙通報追究地方政府及相關(guān)負責人的責任——山西省方山縣違規(guī)將北武當國家風景名勝區(qū)的管理權(quán)、經(jīng)營開發(fā)權(quán)、建設(shè)權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)等權(quán)力一次性整體出讓。
河南省旅游主管部門一位不愿透露姓名的人士稱，國內(nèi)旅游界比較流行的一個觀點是，市場經(jīng)濟就是競爭經(jīng)濟，在符合國家法規(guī)的前提下，應(yīng)該歡迎民間資本參與景區(qū)開發(fā)，緩解景區(qū)或多或少的資金短缺難題。景區(qū)應(yīng)該實行所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分離的體制改革，按產(chǎn)業(yè)化規(guī)律運作。
“經(jīng)營權(quán)出讓只是經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)變，而景區(qū)資源遭到破壞，往往是管理過程中出現(xiàn)了問題�！币晃皇袌鋈耸糠治稣f，要解決這一難題，首先要進一步完善相關(guān)制度，在市場化過程中還要力避權(quán)力尋租現(xiàn)象發(fā)生。
這位人士認為，“資源保護與市場化”的矛盾能否破題的關(guān)鍵在于，地方政府在招商引資時是否明白究竟應(yīng)該給投資方多大空間，投資方是否具備管理景區(qū)的職業(yè)素質(zhì)和職業(yè)道德。
“如果讓那些只想著在青山綠水之間靠擺弄鋼筋水泥賺錢的人來開發(fā)景區(qū)，無疑是一種悲哀。景區(qū)珍貴的自然文化遺產(chǎn)，一旦破壞就‘覆水難收’！”捧著戴有“世界地質(zhì)公園”桂冠的黛眉山、荊紫山，拿下其開發(fā)經(jīng)營權(quán)的臺資企業(yè)的創(chuàng)始人體味到如履薄冰的感覺。 |
