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旅游發(fā)展規(guī)劃的性質到底是什么，認清這一點，這對于規(guī)劃的甲乙雙方統(tǒng)一認識，提高規(guī)劃水平和社會認可度，形成可持續(xù)發(fā)展的態(tài)勢具有重要意義。 　　旅游發(fā)展規(guī)劃具有準公共事務性質 　　咨詢業(yè)在西方被稱之為“智力服務業(yè)”。從產業(yè)性質上看，咨詢企業(yè)提供的是一種知識服務產品，它的核心是人力資本，具有知識密集型和智力性的行業(yè)特點。咨詢按照內容所涉及的范圍可以分為綜合性服務和專項咨詢服務。 　　所謂公共事務，是指與一定地域共同體成員公共利益相關的社會事務，具體內容包括：公共問題的確立、公共政策的制定、公共項目的選擇、公共資源的組織、協(xié)調和控制、公共物品的合理利用與監(jiān)管，以及為社會成員提供各種社會服務，等等。 　　我國近二十年來進行的旅游發(fā)展規(guī)劃，就是各地旅游管理部門(或相關政府部門、機構)，利用外界(旅游專家)的智力資源和人力資源，解決自己難以解決的問題；旅游規(guī)劃的成果，也是文字報告和圖表，而不是有形的物質產品；旅游規(guī)劃的主體對象，是當?shù)芈糜伟l(fā)展的各項要素，其核心要素是當?shù)氐穆糜钨Y源，而無論是先天賦得的各種自然和人文資源，還是現(xiàn)代社會發(fā)展起來的社會資源，絕大多數(shù)屬于公共資源，其他許多旅游發(fā)展要素，諸如交通、電訊基礎設施，環(huán)境等，大都也屬于公共產品。此外，鑒于公共產品是一種競爭性產品，不完全具有排他性，所以也可以稱作準公共產品。因此，圍繞著這些準公共資源開展區(qū)域旅游業(yè)，為謀劃這一區(qū)域旅游業(yè)發(fā)展大計的旅游規(guī)劃，顯然具有準公共事務性質。 　　由此，大尺度(市縣級以上)的旅游發(fā)展規(guī)劃是一種準公共事務咨詢工作，它既有綜合性咨詢工作性質，又有公共事務性質，受公共產品特性制約；而小尺度的景區(qū)景點的規(guī)劃只相當于具體的管理咨詢和項目咨詢，需要具體的策劃和設計，不受公共事務特征的約束。根據(jù)咨詢業(yè)和公共事務咨詢業(yè)的上述特點，可以明確旅游發(fā)展規(guī)劃的功能與價值取向。其一，診斷問題，區(qū)分條件，為旅游發(fā)展確定總體定位；其二，整合資源，摸清需求，為區(qū)域旅游更快發(fā)展提供思路；其三，統(tǒng)籌考慮，為旅游的協(xié)調與可持續(xù)發(fā)展提供方案。 　　挖寶人、擦鞋匠、助動者與監(jiān)護人 　　有人形象地對咨詢公司的職能做了這樣的概括：咨詢公司是這樣三種角色的人：一是挖寶人，二是擦鞋匠，三是助動者。以此反觀區(qū)域旅游發(fā)展規(guī)劃的功能，這幾種比喻也同樣適用，但還需要加上一條，那就是：旅游規(guī)劃者都是監(jiān)護人，都應該有一種監(jiān)護人的角色和使命，為國家的公共資源，為當?shù)厝四酥羾�家的全體利益和長遠利益著想。讓我們分別對這幾種角色加以分析——— 　　挖寶人　各地方政府部門都急于發(fā)展經濟，尋找新的經濟增長點。而旅游成為近十多年來最讓人感興趣的新興行業(yè)，因而各地旅游主管部門紛紛尋找專家前來“挖寶”，請專家來踏遍本地山山水水，找出可以發(fā)展旅游的亮點和王牌，從而搭上旅游這班時髦快車。這是近十年來中國旅游規(guī)劃熱潮涌動的主要原因，也是市縣一級進行旅游規(guī)劃項目的主要動機。 　　擦鞋匠　一些旅游業(yè)已經有一定程度發(fā)展的地方，苦于增長乏力，或希望打造一個新形象，尋找一些新賣點，希望有人剖析資源，分析需求，整合出一個新穎獨特的新形象，設計出一個有沖擊力的營銷方案，可以讓這個地方一夜之間名聲大噪，脫胎換骨。酒香還需勤吆喝，營銷導向已經受到追求快速增長效應的規(guī)劃甲方的日益重視，當然，應該意識到僅僅重視營銷不是萬能的，持久的吸引力還在于口號、形象之外的內在品質。 　　助動者　借助專家，尤其是外國專家的力量，統(tǒng)一各下屬旅游部門，爭取橫向相關部門和上級主管部門的認可與支持，是另一些旅游地做規(guī)劃的目的所在。旅游局作為新生的行政主管部門，可調配的資源有限，許多事情需要進行多方協(xié)調才能辦成。各個下屬地方部門也都希望當?shù)氐穆糜萎a品成為大盤子中的重點發(fā)展對象。因此，統(tǒng)籌協(xié)調、統(tǒng)一認識，成為一種必須。 　　監(jiān)護人　規(guī)劃者在完成上述職責的同時，不能忘了自己從事的是準公共事務的咨詢工作，是為國家和地方的公共產品進行規(guī)劃設計，肩負有協(xié)調旅游業(yè)發(fā)展與資源保護，當代人利益與后代人利益，社區(qū)居民利益與經濟集團利益的重大使命。旅游業(yè)發(fā)展也不能以危害其他產業(yè)或人群的發(fā)展為代價。盲目追求數(shù)量型增長，在條件不成熟時盲目開發(fā)一些脆弱的旅游資源，都是一種不負責任的行為，是不合格的規(guī)劃者。世界旅游組織秘書長弗蘭西斯科·弗蘭加利說，世界旅游組織“肩負有制定政策，解決爭端，確保從旅游業(yè)中產生的經濟效益以一種環(huán)境可持續(xù)和社會可接受的方式向全世界傳播的使命”。他們領銜所做的云南的旅游規(guī)劃“重點在環(huán)境保護以及旅游對云南少數(shù)民族的社會文化影響并確保他們以社會可接受的方式融入旅游業(yè)當中”。這種充分考慮當?shù)厝宋暮蜕鐣�環(huán)境“可接受”的方式，就是一種明明白白的監(jiān)護人意識，值得所有從事旅游發(fā)展規(guī)劃的人參照學習。 　　綜觀我國旅游專家學者對旅游規(guī)劃目的的論述，可以發(fā)現(xiàn)大家對于做挖寶人、擦鞋匠和助動者的工作強調得比較多，而對于監(jiān)護人的角色都沒有明顯揭示。從我國各地旅游局為自己界定的使命與職責中，我們也發(fā)現(xiàn)，其核心在于促進旅游業(yè)的快速發(fā)展，促進社會各界對旅游業(yè)的認識。追求數(shù)量型增長，低估旅游業(yè)發(fā)展的負面影響，是一種主流趨勢。盡管加快旅游業(yè)發(fā)展是核心目標，但是，如何科學協(xié)調發(fā)展，應該是一以貫之，而且更為重要的目的。通觀我國旅游規(guī)劃界的成果，在與外方所做的規(guī)劃相比時，是否有明顯的監(jiān)護人意識，是否能堅持科學協(xié)調的發(fā)展觀，已經成為一個明顯的區(qū)分點。目前，外國專家為云南省和貴州省所做的旅游規(guī)劃，都貫穿了一條鮮明的生態(tài)保護與文化保護的主線。貴州規(guī)劃更是提出“兩極”市場營銷主線，提出“文化千島”的概念，認為應該發(fā)展高品質的文化旅游，在開發(fā)條件還不很充分的現(xiàn)實情況下，他們不急于營銷與開發(fā)，也不跟風搞大眾化旅游，盲目追求游客數(shù)量和短期經濟效益。以這種冷靜的思路和可持續(xù)發(fā)展的理念指導規(guī)劃，國內的專家可能很難做到。 　　人員素質與隊伍培養(yǎng) 　　咨詢業(yè)作為智力行業(yè)，人力資源是其根本。人員素質是其核心競爭力。 　　我國《旅游規(guī)劃通則》中對規(guī)劃人員的學科知識做出了初步限定，對于其他素質要求和結構特征沒有做出具體要求。而實踐證明，合格的規(guī)劃隊伍還應具備下列特質。 　　———規(guī)劃者是對于旅游業(yè)有豐富感受的人，感性思維與理性思維兼?zhèn)�，有較豐富的旅游閱歷。旅游作為一個體驗式行業(yè)、閱歷性產業(yè)，需要有充分的閱歷和感性判斷，才能作出恰當?shù)淖稍�；僅有理性的理論知識和邏輯判斷力，難以辨析優(yōu)劣，作出恰當?shù)闹笇А?　　———規(guī)劃隊伍年齡結構合理搭配。不同年齡段的人，對于旅游項目的偏好和感受不同，因而可以適合多種形式的旅游規(guī)劃對象，避免產生偏頗。 　　———強烈的責任心與敬業(yè)精神。鑒于旅游發(fā)展規(guī)劃的公共事務性質，所做的旅游規(guī)劃關乎當?shù)厣鐣�經濟環(huán)境綜合利益，關乎子孫后代利益以及地方政府與民眾的利益等多方利益主體，因此，規(guī)劃者的科學精神和為社會、為公眾的責任心尤為重要。 　　發(fā)達國家咨詢業(yè)已經建立了相應的國家資格考試制度和資格認定制度，為咨詢業(yè)的隊伍建設提供了政策保障。一般來說，應具有某個專業(yè)領域的專家資格，才可能進入咨詢組織。錄用時除了專業(yè)的學歷要求外，還很強調資歷、工作能力，一般要求有4-6年的工齡。如德國各咨詢公司對咨詢人員的考核主要是實踐能力、解決問題的能力、分析判斷能力、協(xié)調組織能力、表達能力、創(chuàng)造性、靈活性、上進心和事業(yè)心。美國大學不單獨開設咨詢課，但在高年級時開設選修課，讓大家有所了解。日本也有嚴格的咨詢師考試制度，已經取得資格的人員還必須定期重新進行審核登記，從而保證了咨詢人員素質的不斷提高。 　　目前，我國各方面的咨詢師資格考試認定制度還剛剛開始，城市規(guī)劃師考試制度2000年起步，管理咨詢師、心理咨詢師等領域的考試制度也剛剛試步。旅游規(guī)劃領域的咨詢資格認證工作目前剛剛進入機構認證階段，從業(yè)者的資格認證工作也已迫在眉睫。