《法制日?qǐng)?bào)》導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)吹響旅游管理體制改革號(hào)角
http://www.zfkbjt.com 2016/2/15 11:19:17 來(lái)源：法制日?qǐng)?bào) 點(diǎn)擊：次
新年伊始，旅游業(yè)的一則重磅新聞，就迅速引發(fā)外界對(duì)“導(dǎo)游管理體制改革將向何處去”的一場(chǎng)全民猜想。
近日，在2016年全國(guó)旅游工作會(huì)議上，國(guó)家旅游局局長(zhǎng)李金早明確指出，要深化導(dǎo)游管理體制改革。從行政化、非流動(dòng)、封閉式管理向市場(chǎng)化、自由化、法制化管理轉(zhuǎn)變。為此，將開展改革試點(diǎn)，放開導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)，取消“導(dǎo)游必須經(jīng)旅行社委派”的規(guī)定，取消導(dǎo)游年審制度，導(dǎo)游資格證終身有效，且導(dǎo)游證全國(guó)通用。
一時(shí)間，在全國(guó)80萬(wàn)導(dǎo)游大軍為之歡呼、翹首以盼的同時(shí)，也有媒體和輿論表達(dá)出一些擔(dān)心和顧慮。在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)，多位業(yè)內(nèi)專家指出，放開導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)是“讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用”的大勢(shì)所趨;取消年審制度，符合國(guó)務(wù)院近年來(lái)大力推進(jìn)的簡(jiǎn)政放權(quán)、為企業(yè)和從業(yè)人員減負(fù)的精神;導(dǎo)游證全國(guó)通用，是對(duì)目前普遍存在的地方保護(hù)違法行為的糾偏，值得肯定。
不過，業(yè)內(nèi)專家也紛紛呼吁，應(yīng)盡快建立健全一系列配套制度來(lái)進(jìn)行保障，“千萬(wàn)不能是一放了之，而是要有一攬子的政策出臺(tái)。”
供給型管理已無(wú)法適應(yīng)市場(chǎng)需求
現(xiàn)行導(dǎo)游管理體制為什么迫切需要改革?對(duì)此，北京第二外國(guó)語(yǔ)學(xué)院教授韓玉靈指出，現(xiàn)行的導(dǎo)游管理體制，還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的模式。在不斷完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，盡管主管部門采取了很多辦法，包括改革導(dǎo)游薪酬機(jī)制、探索付給導(dǎo)游服務(wù)費(fèi)等，但仍然很難改變目前的低價(jià)游現(xiàn)狀，反過來(lái)，低價(jià)游又影響到導(dǎo)游的薪酬。
而目前全國(guó)近2.7萬(wàn)家旅行社中，大多數(shù)都是小旅行社，其實(shí)也“養(yǎng)不起”導(dǎo)游。“在這樣的背景下，要想真正破題，就只能從體制上著手。”韓玉靈說(shuō)。
浙江旅游職業(yè)學(xué)院副教授鄧德智，對(duì)現(xiàn)行導(dǎo)游管理體制進(jìn)行過詳細(xì)梳理。“改革開放以來(lái)，我國(guó)總共有352項(xiàng)有關(guān)導(dǎo)游的制度和政策，而它們基本都是一些需求推動(dòng)型的，存在明顯的供給不足或供給滯后的問題，已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)在的市場(chǎng)需求。”
據(jù)2016年全國(guó)旅游工作會(huì)議上發(fā)布的數(shù)據(jù)，經(jīng)初步測(cè)算，2015年全年接待國(guó)內(nèi)外旅游人數(shù)超過41億人次。而在這樣的背景下，有一個(gè)現(xiàn)狀不容忽視，就是靠旅行社出行和散客自由行的比例在不斷加劇。據(jù)了解，目前在全國(guó)平均是3:7的關(guān)系，即每10個(gè)游客中，有7個(gè)人是選擇自由行的方式。
“現(xiàn)在隨著散客流的發(fā)展，再把導(dǎo)游和旅行社捆綁在一起，無(wú)論是執(zhí)業(yè)范圍還是執(zhí)業(yè)通道，其實(shí)都是不暢通額的。”鄧德智說(shuō)。
給導(dǎo)游松綁不會(huì)影響旅行社生存
江蘇國(guó)旅高級(jí)導(dǎo)游李濱，從業(yè)已經(jīng)十多年。他告訴記者，目前在國(guó)內(nèi)執(zhí)業(yè)導(dǎo)游中，同旅行社簽訂合同的專職導(dǎo)游占比不高，大部分都是在導(dǎo)游協(xié)會(huì)注冊(cè)或掛靠在一些旅游公司、企業(yè)的導(dǎo)游。
而在導(dǎo)游界，流傳著這樣一句話，即對(duì)于旅行社來(lái)講，“三條腿的蛤蟆難找，兩條腿的人多的是”。也就是說(shuō)，不管是兼職還是專職，導(dǎo)游的價(jià)值并不能為旅行社所充分尊重。
也正因此，在李濱看來(lái)，放開導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)，取消“導(dǎo)游必須經(jīng)旅行社委派”，將改變以往派誰(shuí)帶團(tuán)都是旅行社說(shuō)了算，游客無(wú)法自主選擇好導(dǎo)游，服務(wù)質(zhì)量好壞完全由個(gè)別人說(shuō)了算的亂象。
李濱認(rèn)為，改革政策實(shí)施后，旅行社為吸引優(yōu)秀導(dǎo)游人才，必定會(huì)加大導(dǎo)游培訓(xùn)方面的投入，提高導(dǎo)游待遇等基本保障，從而改變過去只顧降低團(tuán)隊(duì)操作成本，不顧導(dǎo)游服務(wù)質(zhì)量，克扣導(dǎo)游服務(wù)費(fèi)，甚至強(qiáng)迫導(dǎo)游交人頭費(fèi)買團(tuán)的亂象，能夠有效遏制零負(fù)團(tuán)費(fèi)的滋生。
對(duì)于這一觀點(diǎn)，南京金航假期國(guó)際旅行社總經(jīng)理夏軍也給予了肯定。她告訴記者，“對(duì)于這項(xiàng)改革完全不用恐慌，據(jù)我所知，旅行社方面目前并沒有特別大的議論。”這是因?yàn)�，�?dǎo)游執(zhí)業(yè)自由化，不會(huì)影響旅行社的生存，旅行社更關(guān)注的是，如何實(shí)現(xiàn)自身產(chǎn)品的文化附著力，形成旅行社獨(dú)特的產(chǎn)品，能符合游客日益提高的個(gè)性化需求。
“設(shè)想一下，如果你是游客，你會(huì)隨便從網(wǎng)上選個(gè)導(dǎo)游，把你的吃、住、行都交給他嗎?還是你更愿意找一家旅行社，讓他幫你推薦一個(gè)口碑和評(píng)價(jià)更高的導(dǎo)游呢?站在游客的角度看，在市場(chǎng)行為下，你的選擇肯定是理性的。”夏軍說(shuō)。
社會(huì)共治需要全國(guó)性導(dǎo)游協(xié)會(huì)
放開導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)，取消導(dǎo)游年審制度，還有一方可能受到“沖擊”，那就是目前各省市的導(dǎo)游協(xié)會(huì)。
山東省導(dǎo)游協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)劉鎂告訴記者，“最近我正在忙一個(gè)事兒，就是盡快召集全省的高級(jí)導(dǎo)游開個(gè)座談會(huì)。因?yàn)檫@次的改革力度很大，國(guó)家旅游局目前又沒有出臺(tái)具體的實(shí)施細(xì)則，所以都很著急。”
據(jù)劉鎂介紹，目前山東省的執(zhí)業(yè)導(dǎo)游中，70%都是兼職導(dǎo)游，這個(gè)數(shù)字遠(yuǎn)超和旅行社簽訂合同的專職導(dǎo)游。而在現(xiàn)行管理體制下，兼職導(dǎo)游的IC卡(即導(dǎo)游證)，是放在導(dǎo)游服務(wù)中心，每年交200元錢的“掛靠費(fèi)”。而導(dǎo)游年審制度的取消，是否意味著IC卡沒必要再放在導(dǎo)服中心了?
“另外，讓游客和導(dǎo)游自由交易，將來(lái)發(fā)生糾紛怎么辦?現(xiàn)在的投訴中心監(jiān)察大隊(duì)，只是受理游客投訴。如果導(dǎo)游要投訴，又該找誰(shuí)?因此我建議盡快設(shè)立全國(guó)性的導(dǎo)游協(xié)會(huì)”。劉鎂認(rèn)為，只有搭建這樣一個(gè)第三方平臺(tái)，讓社會(huì)共同來(lái)進(jìn)行監(jiān)督，才能形成社會(huì)多元共治的格局。
無(wú)論如何，站在改革者的角度來(lái)說(shuō)，這一步盡管艱難，但總要邁出。韓玉玲向記者據(jù)了這樣一個(gè)例子:一年前，當(dāng)?shù)蔚未蜍噭傞_始出現(xiàn)時(shí)，很多人都反對(duì)，認(rèn)為滴滴搶了人家飯碗，這樣不會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)亂了嗎?但事實(shí)證明，通過這種競(jìng)爭(zhēng)人們發(fā)現(xiàn)，出租車司機(jī)比以前更規(guī)范了。
“因?yàn)樗麄円庾R(shí)到，如果我做得不好，可能別人會(huì)把我的飯碗搶走。所以，通過改革，一方面我們可以把所有人都納入到監(jiān)管范疇內(nèi)，另一方面，也會(huì)增強(qiáng)整個(gè)行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，提高服務(wù)水平。”韓玉玲說(shuō)。
現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)導(dǎo)游的相關(guān)規(guī)定
相關(guān)鏈接
旅游法第四十條:導(dǎo)游和領(lǐng)隊(duì)為旅游者提供服務(wù)必須接受旅行社委派，不得私自承攬導(dǎo)游和領(lǐng)隊(duì)業(yè)務(wù)。
《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》第九條:導(dǎo)游人員進(jìn)行導(dǎo)游活動(dòng)，必須經(jīng)旅行社委派。導(dǎo)游人員不得私自承攬或者以其他任何方式直接承攬導(dǎo)游業(yè)務(wù)，進(jìn)行導(dǎo)游活動(dòng)。
《導(dǎo)游人員管理實(shí)施辦法》第八條:經(jīng)考試合格的，由組織考試的旅游行政管理部門在考試結(jié)束之日起30個(gè)工作日內(nèi)頒發(fā)《導(dǎo)游人員資格證》。獲得資格證3年未從業(yè)的，資格證自動(dòng)失效。
第十五條:導(dǎo)游人員在導(dǎo)游活動(dòng)中有下列情形之一的，扣除8分:……(五)未經(jīng)旅行社委派私自承攬或者以其他任何方式直接承攬導(dǎo)游業(yè)務(wù)的。
第二十二條:國(guó)家對(duì)導(dǎo)游人員實(shí)行年度審核制度。導(dǎo)游人員必須參加年審。
近日，在2016年全國(guó)旅游工作會(huì)議上，國(guó)家旅游局局長(zhǎng)李金早明確指出，要深化導(dǎo)游管理體制改革。從行政化、非流動(dòng)、封閉式管理向市場(chǎng)化、自由化、法制化管理轉(zhuǎn)變。為此，將開展改革試點(diǎn)，放開導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)，取消“導(dǎo)游必須經(jīng)旅行社委派”的規(guī)定，取消導(dǎo)游年審制度，導(dǎo)游資格證終身有效，且導(dǎo)游證全國(guó)通用。
一時(shí)間，在全國(guó)80萬(wàn)導(dǎo)游大軍為之歡呼、翹首以盼的同時(shí)，也有媒體和輿論表達(dá)出一些擔(dān)心和顧慮。在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)，多位業(yè)內(nèi)專家指出，放開導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)是“讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用”的大勢(shì)所趨;取消年審制度，符合國(guó)務(wù)院近年來(lái)大力推進(jìn)的簡(jiǎn)政放權(quán)、為企業(yè)和從業(yè)人員減負(fù)的精神;導(dǎo)游證全國(guó)通用，是對(duì)目前普遍存在的地方保護(hù)違法行為的糾偏，值得肯定。
不過，業(yè)內(nèi)專家也紛紛呼吁，應(yīng)盡快建立健全一系列配套制度來(lái)進(jìn)行保障，“千萬(wàn)不能是一放了之，而是要有一攬子的政策出臺(tái)。”
供給型管理已無(wú)法適應(yīng)市場(chǎng)需求
現(xiàn)行導(dǎo)游管理體制為什么迫切需要改革?對(duì)此，北京第二外國(guó)語(yǔ)學(xué)院教授韓玉靈指出，現(xiàn)行的導(dǎo)游管理體制，還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的模式。在不斷完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，盡管主管部門采取了很多辦法，包括改革導(dǎo)游薪酬機(jī)制、探索付給導(dǎo)游服務(wù)費(fèi)等，但仍然很難改變目前的低價(jià)游現(xiàn)狀，反過來(lái)，低價(jià)游又影響到導(dǎo)游的薪酬。
而目前全國(guó)近2.7萬(wàn)家旅行社中，大多數(shù)都是小旅行社，其實(shí)也“養(yǎng)不起”導(dǎo)游。“在這樣的背景下，要想真正破題，就只能從體制上著手。”韓玉靈說(shuō)。
浙江旅游職業(yè)學(xué)院副教授鄧德智，對(duì)現(xiàn)行導(dǎo)游管理體制進(jìn)行過詳細(xì)梳理。“改革開放以來(lái)，我國(guó)總共有352項(xiàng)有關(guān)導(dǎo)游的制度和政策，而它們基本都是一些需求推動(dòng)型的，存在明顯的供給不足或供給滯后的問題，已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)在的市場(chǎng)需求。”
據(jù)2016年全國(guó)旅游工作會(huì)議上發(fā)布的數(shù)據(jù)，經(jīng)初步測(cè)算，2015年全年接待國(guó)內(nèi)外旅游人數(shù)超過41億人次。而在這樣的背景下，有一個(gè)現(xiàn)狀不容忽視，就是靠旅行社出行和散客自由行的比例在不斷加劇。據(jù)了解，目前在全國(guó)平均是3:7的關(guān)系，即每10個(gè)游客中，有7個(gè)人是選擇自由行的方式。
“現(xiàn)在隨著散客流的發(fā)展，再把導(dǎo)游和旅行社捆綁在一起，無(wú)論是執(zhí)業(yè)范圍還是執(zhí)業(yè)通道，其實(shí)都是不暢通額的。”鄧德智說(shuō)。
給導(dǎo)游松綁不會(huì)影響旅行社生存
江蘇國(guó)旅高級(jí)導(dǎo)游李濱，從業(yè)已經(jīng)十多年。他告訴記者，目前在國(guó)內(nèi)執(zhí)業(yè)導(dǎo)游中，同旅行社簽訂合同的專職導(dǎo)游占比不高，大部分都是在導(dǎo)游協(xié)會(huì)注冊(cè)或掛靠在一些旅游公司、企業(yè)的導(dǎo)游。
而在導(dǎo)游界，流傳著這樣一句話，即對(duì)于旅行社來(lái)講，“三條腿的蛤蟆難找，兩條腿的人多的是”。也就是說(shuō)，不管是兼職還是專職，導(dǎo)游的價(jià)值并不能為旅行社所充分尊重。
也正因此，在李濱看來(lái)，放開導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)，取消“導(dǎo)游必須經(jīng)旅行社委派”，將改變以往派誰(shuí)帶團(tuán)都是旅行社說(shuō)了算，游客無(wú)法自主選擇好導(dǎo)游，服務(wù)質(zhì)量好壞完全由個(gè)別人說(shuō)了算的亂象。
李濱認(rèn)為，改革政策實(shí)施后，旅行社為吸引優(yōu)秀導(dǎo)游人才，必定會(huì)加大導(dǎo)游培訓(xùn)方面的投入，提高導(dǎo)游待遇等基本保障，從而改變過去只顧降低團(tuán)隊(duì)操作成本，不顧導(dǎo)游服務(wù)質(zhì)量，克扣導(dǎo)游服務(wù)費(fèi)，甚至強(qiáng)迫導(dǎo)游交人頭費(fèi)買團(tuán)的亂象，能夠有效遏制零負(fù)團(tuán)費(fèi)的滋生。
對(duì)于這一觀點(diǎn)，南京金航假期國(guó)際旅行社總經(jīng)理夏軍也給予了肯定。她告訴記者，“對(duì)于這項(xiàng)改革完全不用恐慌，據(jù)我所知，旅行社方面目前并沒有特別大的議論。”這是因?yàn)�，�?dǎo)游執(zhí)業(yè)自由化，不會(huì)影響旅行社的生存，旅行社更關(guān)注的是，如何實(shí)現(xiàn)自身產(chǎn)品的文化附著力，形成旅行社獨(dú)特的產(chǎn)品，能符合游客日益提高的個(gè)性化需求。
“設(shè)想一下，如果你是游客，你會(huì)隨便從網(wǎng)上選個(gè)導(dǎo)游，把你的吃、住、行都交給他嗎?還是你更愿意找一家旅行社，讓他幫你推薦一個(gè)口碑和評(píng)價(jià)更高的導(dǎo)游呢?站在游客的角度看，在市場(chǎng)行為下，你的選擇肯定是理性的。”夏軍說(shuō)。
社會(huì)共治需要全國(guó)性導(dǎo)游協(xié)會(huì)
放開導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)，取消導(dǎo)游年審制度，還有一方可能受到“沖擊”，那就是目前各省市的導(dǎo)游協(xié)會(huì)。
山東省導(dǎo)游協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)劉鎂告訴記者，“最近我正在忙一個(gè)事兒，就是盡快召集全省的高級(jí)導(dǎo)游開個(gè)座談會(huì)。因?yàn)檫@次的改革力度很大，國(guó)家旅游局目前又沒有出臺(tái)具體的實(shí)施細(xì)則，所以都很著急。”
據(jù)劉鎂介紹，目前山東省的執(zhí)業(yè)導(dǎo)游中，70%都是兼職導(dǎo)游，這個(gè)數(shù)字遠(yuǎn)超和旅行社簽訂合同的專職導(dǎo)游。而在現(xiàn)行管理體制下，兼職導(dǎo)游的IC卡(即導(dǎo)游證)，是放在導(dǎo)游服務(wù)中心，每年交200元錢的“掛靠費(fèi)”。而導(dǎo)游年審制度的取消，是否意味著IC卡沒必要再放在導(dǎo)服中心了?
“另外，讓游客和導(dǎo)游自由交易，將來(lái)發(fā)生糾紛怎么辦?現(xiàn)在的投訴中心監(jiān)察大隊(duì)，只是受理游客投訴。如果導(dǎo)游要投訴，又該找誰(shuí)?因此我建議盡快設(shè)立全國(guó)性的導(dǎo)游協(xié)會(huì)”。劉鎂認(rèn)為，只有搭建這樣一個(gè)第三方平臺(tái)，讓社會(huì)共同來(lái)進(jìn)行監(jiān)督，才能形成社會(huì)多元共治的格局。
無(wú)論如何，站在改革者的角度來(lái)說(shuō)，這一步盡管艱難，但總要邁出。韓玉玲向記者據(jù)了這樣一個(gè)例子:一年前，當(dāng)?shù)蔚未蜍噭傞_始出現(xiàn)時(shí)，很多人都反對(duì)，認(rèn)為滴滴搶了人家飯碗，這樣不會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)亂了嗎?但事實(shí)證明，通過這種競(jìng)爭(zhēng)人們發(fā)現(xiàn)，出租車司機(jī)比以前更規(guī)范了。
“因?yàn)樗麄円庾R(shí)到，如果我做得不好，可能別人會(huì)把我的飯碗搶走。所以，通過改革，一方面我們可以把所有人都納入到監(jiān)管范疇內(nèi)，另一方面，也會(huì)增強(qiáng)整個(gè)行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，提高服務(wù)水平。”韓玉玲說(shuō)。
現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)導(dǎo)游的相關(guān)規(guī)定
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旅游法第四十條:導(dǎo)游和領(lǐng)隊(duì)為旅游者提供服務(wù)必須接受旅行社委派，不得私自承攬導(dǎo)游和領(lǐng)隊(duì)業(yè)務(wù)。
《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》第九條:導(dǎo)游人員進(jìn)行導(dǎo)游活動(dòng)，必須經(jīng)旅行社委派。導(dǎo)游人員不得私自承攬或者以其他任何方式直接承攬導(dǎo)游業(yè)務(wù)，進(jìn)行導(dǎo)游活動(dòng)。
《導(dǎo)游人員管理實(shí)施辦法》第八條:經(jīng)考試合格的，由組織考試的旅游行政管理部門在考試結(jié)束之日起30個(gè)工作日內(nèi)頒發(fā)《導(dǎo)游人員資格證》。獲得資格證3年未從業(yè)的，資格證自動(dòng)失效。
第十五條:導(dǎo)游人員在導(dǎo)游活動(dòng)中有下列情形之一的，扣除8分:……(五)未經(jīng)旅行社委派私自承攬或者以其他任何方式直接承攬導(dǎo)游業(yè)務(wù)的。
第二十二條:國(guó)家對(duì)導(dǎo)游人員實(shí)行年度審核制度。導(dǎo)游人員必須參加年審。
作者：余瀛波 通訊員：本站
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