本文原刊于<中州學(xué)刊>2006年第6期, 2007年第2期人民大學(xué)復(fù)印資料<旅游管理>全文轉(zhuǎn)載.
許韶立
（河南省社會(huì)科學(xué)院）
摘要
本文對(duì)我國(guó)旅游規(guī)劃市場(chǎng)中的“怪現(xiàn)象”進(jìn)行了分析，提出了我國(guó)旅游規(guī)劃市場(chǎng)存在的一些問題，對(duì)旅游規(guī)劃界及旅游開發(fā)者有一定的借鑒和啟示。
關(guān)鍵詞：旅游 規(guī)劃 怪現(xiàn)象
“兵馬未動(dòng)，糧草先行”，這是軍事上一句俗語，“旅游開發(fā)，規(guī)劃先行”，目前我國(guó)的旅游開發(fā)就象“流行性感冒一樣流行”，因此“旅游規(guī)劃熱”也就隨之而起，之所以熱：一是旅游大發(fā)展的形勢(shì)，使旅游規(guī)劃的重要性和對(duì)旅游規(guī)劃的需求超越了任何一個(gè)時(shí)期，也就是旅游大發(fā)展產(chǎn)生了推進(jìn)旅游規(guī)劃的作用；二是我國(guó)目前正處在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)期，從省一直到市縣都面臨著作“國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃”的任務(wù)，自然而然就產(chǎn)生了對(duì)旅游規(guī)劃的旺盛需求。
相對(duì)來講，旅游在我國(guó)是一個(gè)新的學(xué)科，旅游規(guī)劃更是年輕，雖然我國(guó)出臺(tái)了旅游規(guī)劃的行政性法規(guī)、管理辦法和管理標(biāo)準(zhǔn)，如出臺(tái)的《旅游規(guī)劃管理辦法》、《旅游規(guī)劃設(shè)計(jì)單位資質(zhì)認(rèn)定暫行辦法》、《旅游規(guī)劃通則》等等，但旅游規(guī)劃理論指導(dǎo)實(shí)踐尚顯不足，還沒有建立起全面的旅游規(guī)劃理論體系，旅游規(guī)劃的編制標(biāo)準(zhǔn)及細(xì)則尚不完善，對(duì)規(guī)劃成果的要求及質(zhì)量也沒有一個(gè)統(tǒng)一科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)劃市場(chǎng)也處于相對(duì)無序狀態(tài)。
筆者在近年來的旅游規(guī)劃實(shí)踐中，發(fā)現(xiàn)我國(guó)旅游規(guī)劃的一些“怪現(xiàn)象“，給我國(guó)旅游資源開發(fā)造成了一系列的影響，旅游規(guī)劃界急需要對(duì)旅游規(guī)劃進(jìn)行全面深層次的探討，盡快完善旅游規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。本文就我國(guó)旅游規(guī)劃中出現(xiàn)的一些問題進(jìn)行分析探討，以求對(duì)旅游規(guī)劃界有所借鑒和啟示。
現(xiàn)象一：規(guī)劃目的——五花八門
根據(jù)本人對(duì)這一問題的思考，總體概括有以下幾類：
1、命令下達(dá)型規(guī)劃（又稱完成任務(wù)型規(guī)劃）
這種規(guī)劃主要是由上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下達(dá)，或者做為縣市旅游局的年內(nèi)責(zé)任目標(biāo)，也有的是因?yàn)橐獙張?bào)“中國(guó)優(yōu)秀旅游城市”，沒有規(guī)劃要扣分，屬于臨時(shí)應(yīng)付“評(píng)優(yōu)”。這類規(guī)劃一般多屬于區(qū)域“旅游發(fā)展規(guī)劃”，其任務(wù)是根據(jù)旅游業(yè)的歷史、現(xiàn)狀和市場(chǎng)要素的變化所制定的目標(biāo)體系，以及為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)體系在特定的發(fā)展條件下對(duì)旅游發(fā)展的要素所做的安排。但為了完成任務(wù)，這類規(guī)劃往往是“時(shí)間第一，質(zhì)量第二”，不做實(shí)地考察和條件分析，只把相關(guān)資料進(jìn)行堆砌應(yīng)付了事，甚至有些縣市根本就不用找正規(guī)的資質(zhì)單位進(jìn)行規(guī)劃，而是縣市旅游部門自已動(dòng)手草草完成。既使找一些規(guī)劃單位完成，也是經(jīng)費(fèi)極低，時(shí)間很短，純粹為了完成“評(píng)優(yōu)”或年終責(zé)任目標(biāo)而已。這類規(guī)劃又可稱為“政績(jī)型規(guī)劃”。
2、立項(xiàng)要錢型規(guī)劃（又稱要錢型規(guī)劃）
這類規(guī)劃的目的很明確，就是為了爭(zhēng)取國(guó)家或省里有關(guān)旅游資金，沒有規(guī)劃不可能立項(xiàng)，不能立項(xiàng)，就不可能爭(zhēng)取到有關(guān)資金，因此規(guī)劃的目的就是上報(bào)立項(xiàng)要錢。所做的規(guī)劃一般屬于“旅游區(qū)總體規(guī)劃”，主要是通過分析旅游區(qū)客源市場(chǎng)，確定旅游區(qū)的主題形象，劃定旅游區(qū)的用地范圍及空間布局，安排旅游區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)內(nèi)容，提出開發(fā)措施等。但為了立項(xiàng)要錢，這類規(guī)劃什么時(shí)間做，什么時(shí)間完成，往往與上級(jí)資金立項(xiàng)要求有關(guān)，有時(shí)十萬火急，為了趕時(shí)間立項(xiàng)，不息重金短時(shí)間完成規(guī)劃，要求是“質(zhì)量服從時(shí)間”。一但立項(xiàng)無望，規(guī)劃馬上就會(huì)擱淺，幾個(gè)月也不人問津。正常規(guī)劃按照國(guó)家《旅游規(guī)劃通則》要求，一般情況下，一個(gè)景區(qū)總體規(guī)劃，大約需要四到六個(gè)月完成。但“立項(xiàng)要錢型規(guī)劃”，有時(shí)會(huì)在一周到兩周時(shí)間就要完成，時(shí)間短，科學(xué)性差，拔高景區(qū)的開發(fā)價(jià)值，資源評(píng)價(jià)就高不就低，只說優(yōu)點(diǎn)不談不足，只要立項(xiàng)把國(guó)家錢騙到手就行了。
3、報(bào)批補(bǔ)救型規(guī)劃（又稱花錢型規(guī)劃）
這類規(guī)劃，一般出現(xiàn)在已經(jīng)開發(fā)營(yíng)運(yùn)的景區(qū)，雖然景區(qū)已開始接待游人，但從來就沒有做過景區(qū)的旅游規(guī)劃，開發(fā)屬于“拍腦袋工程”，領(lǐng)導(dǎo)想到那兒建到那兒，沒有一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展目標(biāo)和思路。在開發(fā)經(jīng)營(yíng)過程中，旅游主管部門為了規(guī)范開發(fā)，要求“規(guī)劃先行”，沒有規(guī)劃不發(fā)給“旅游經(jīng)營(yíng)許可證”，沒有規(guī)劃不能審報(bào)國(guó)家A級(jí)旅游景區(qū)等等。因此就會(huì)臨時(shí)補(bǔ)救，短時(shí)間完成一個(gè)為報(bào)批而需要的規(guī)劃，甚至有些景區(qū)為了應(yīng)付上級(jí)檢查，與規(guī)劃單位僅簽一個(gè)“假合同”，理由是正在做規(guī)劃。這樣的例子在旅游景區(qū)評(píng)A過程中并不少見。
4、吸引投資型規(guī)劃（又稱騙錢型規(guī)劃）
這類規(guī)劃主要是想通過規(guī)劃吸引投資，通過規(guī)劃一些項(xiàng)目來吸引外來投資商進(jìn)行旅游景區(qū)的開發(fā)。從總體情況來看，這類規(guī)劃地方領(lǐng)導(dǎo)會(huì)要求“范圍越大越好”，“項(xiàng)目越全越好”，“形式越洋越好”，“資金越多越好”，純屬“決策拍腦袋，行動(dòng)拍胸脯，出問題拍屁股”。有時(shí)一個(gè)小的景區(qū)，投資估算達(dá)幾個(gè)億，項(xiàng)目很多不科學(xué)，投資很大不實(shí)際，操作性較差，適得其返，往往讓投資者望而卻步。
5、開發(fā)實(shí)施型規(guī)劃（又稱掙錢型規(guī)劃）
這是規(guī)劃的最本質(zhì)的目的，就是為了科學(xué)發(fā)展旅游事業(yè)，可持續(xù)利用旅游資源。按照國(guó)家《旅游規(guī)劃通則》要求，旅游規(guī)劃分為“旅游發(fā)展規(guī)劃”、“旅游區(qū)總體規(guī)劃”、“旅游區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃”和“旅游區(qū)修建性詳細(xì)規(guī)劃”。“旅游發(fā)展規(guī)劃”按規(guī)劃的范圍和政府管理層次分為“全國(guó)旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃”、“區(qū)域旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃”和“地方旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃”。“地方旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃”又可分為“省級(jí)旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃”、“地市級(jí)旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃”和“縣級(jí)旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃”等。發(fā)展性規(guī)劃主要由政府部門委托有資質(zhì)的單位編制完成，而景區(qū)規(guī)劃一般除了政府部門委托外，目前企業(yè)和個(gè)體開發(fā)者委托做規(guī)劃的也越來越多，其規(guī)劃的目主要是科學(xué)有序開發(fā)資源，建設(shè)有章可循，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益三豐收。
6、綜合型規(guī)劃（又稱多用途規(guī)劃）
就是以上幾種類型都兼?zhèn)涞囊环N規(guī)劃目的，比如又想科學(xué)開發(fā)，還想立項(xiàng)要錢，又兼顧完成上級(jí)規(guī)劃任務(wù)以及“評(píng)優(yōu)”、“評(píng)A”等，也就是多用途的規(guī)劃。
現(xiàn)象二：規(guī)劃單位——名氣越大越好
目前我國(guó)有一種說怪不怪的現(xiàn)象，只要是名牌大學(xué)里的人，似乎什么人都能出來做規(guī)劃。各地目前在選規(guī)劃單位，請(qǐng)規(guī)劃專家，一味追求“名學(xué)府”、“名單位”、“名專家”，專家名氣越“大”越好，單位知名度越“高”越好，因此專找名氣大的高等學(xué)府、全國(guó)知名的科研院所為自己做規(guī)劃，不管他們對(duì)自己的旅游資源是否了解，似乎“名氣”比實(shí)際旅游資源還重要。
其實(shí)旅游規(guī)劃的專家隊(duì)伍，最佳組合是由跨地區(qū)、跨行業(yè)、多學(xué)科的專家組成，一個(gè)單位由于專業(yè)的局限性，對(duì)規(guī)劃的完成并不具優(yōu)勢(shì)。而多單位的合作，和請(qǐng)不同專業(yè)的專家參加，往往可以取長(zhǎng)補(bǔ)短，彌補(bǔ)缺憾。而現(xiàn)在有許多規(guī)劃單位，名氣很大，但由于規(guī)劃項(xiàng)目太多，因此一個(gè)“名家”就是一個(gè)小分隊(duì)，帶一批“學(xué)生輩”開始打“游擊”，由于規(guī)劃市場(chǎng)很大，項(xiàng)目很多，因此出現(xiàn)了一個(gè)“名校”有旅游規(guī)劃資質(zhì)證，無論那個(gè)院系都可以做旅游規(guī)劃，雖有“名家”坐陣，但只起一個(gè)招牌作用，并不具體干活，干活的仍然是一群“小字輩”。
做規(guī)劃一定要請(qǐng)“外來的和尚”，這也是各地的一種現(xiàn)象。其實(shí)《規(guī)劃》做得好不好，關(guān)鍵看水平，而不在于專家是否“省內(nèi)”還是“省外”、“國(guó)外”。外邊的專家有廣闊的視角，有新的規(guī)劃理念，有登高遠(yuǎn)望的“宏觀比較”優(yōu)勢(shì)，在規(guī)劃中直奔主題，便于提煉口號(hào)和選擇龍頭產(chǎn)品，便于布列針對(duì)性強(qiáng)、個(gè)性化強(qiáng)的專項(xiàng)旅游產(chǎn)品。但外邊的專家對(duì)本地的資源不甚熟悉，國(guó)外的專家甚至有“水土不服”的弱點(diǎn)。我國(guó)是一個(gè)文明古國(guó)，各地歷史文化旅游資源十分豐富，而旅游規(guī)劃的“精髓”與“神韻”就在于充分體現(xiàn)自己的文化底蘊(yùn)。規(guī)劃中要想吃透地域內(nèi)深厚的文化底蘊(yùn)，筆者認(rèn)為離不開地方上“土專家”的參與。因而，我們不能排斥外來專家，但也不能完全迷信外來專家。
現(xiàn)象三：規(guī)劃成果——似曾相識(shí)
知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，創(chuàng)新是永恒的主題。旅游規(guī)劃也需在發(fā)展中創(chuàng)新，在創(chuàng)新中發(fā)展。目前我國(guó)旅游規(guī)劃市場(chǎng)中，規(guī)劃隊(duì)伍中混雜著假冒偽劣人員，從旅游規(guī)劃成果本身，即旅游規(guī)劃文本和圖件來看，很多旅游規(guī)劃的科學(xué)性、前瞻性和可操作性不夠，旅游規(guī)劃的質(zhì)量差和水平低的問題比較突出。許多規(guī)劃項(xiàng)目創(chuàng)新性不夠，照貓畫虎，出現(xiàn)了“同質(zhì)化現(xiàn)象”，規(guī)劃的項(xiàng)目類同，提出的規(guī)劃思路和規(guī)劃原則通用，旅游業(yè)整體發(fā)展思路與理念比較近似甚至一致。如提到產(chǎn)業(yè)定位，就是支柱產(chǎn)業(yè)，不管地區(qū)資源情況如何，旅游發(fā)展如何，區(qū)域旅游形象、目標(biāo)、定位、產(chǎn)品、市場(chǎng)均出現(xiàn)相似或同化，這在空間上致使旅游地差異性逐漸消亡，不同的景區(qū)失去了個(gè)性和特色。再加上有些規(guī)劃人員的職業(yè)態(tài)度不嚴(yán)肅、不嚴(yán)謹(jǐn)，忽視對(duì)當(dāng)?shù)貐^(qū)域資源條件的深入調(diào)查與分析，只是東抄西套，一味地模仿、套用他人的規(guī)劃模式，或者用一個(gè)模式套用多個(gè)規(guī)劃，出現(xiàn)了規(guī)劃成果“似曾相識(shí)”的情況，有的甚至電腦操作，把規(guī)劃縣市景區(qū)名字一換就可以應(yīng)付了事了。這樣類同的規(guī)劃，偏重于原則性的套話、空話，雖然從文本中找不到原則性的大錯(cuò)誤，但是也找不到創(chuàng)新性、指導(dǎo)性、操作性的內(nèi)容。
旅游規(guī)劃本身就是一個(gè)策劃和創(chuàng)新的工作，在對(duì)旅游供需關(guān)系以及與這對(duì)關(guān)系有緊密聯(lián)系的支持系統(tǒng)諸因子的調(diào)查研究與評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，制定出全面的、高適應(yīng)性的、可操作的旅游發(fā)展戰(zhàn)略及其細(xì)則，以實(shí)現(xiàn)旅游系統(tǒng)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，達(dá)到整體最佳且可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境效益，并通過一系列的動(dòng)態(tài)監(jiān)控與反饋調(diào)整機(jī)制來保證該目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，而要實(shí)現(xiàn)這樣的目的，就要求規(guī)劃項(xiàng)目的特色和個(gè)性必然突出，不能拾人牙慧。因此，旅游規(guī)劃必然要站在高屋建瓴的角度統(tǒng)籌全局，為旅游開發(fā)提供指導(dǎo)性的方針。
現(xiàn)象四：開發(fā)評(píng)價(jià)——隨意拔高，夸大優(yōu)勢(shì)
旅游規(guī)劃中的評(píng)價(jià)一般有兩部分，一種是對(duì)旅游開發(fā)條件的分析與評(píng)價(jià)，一種是對(duì)旅游資源的開發(fā)價(jià)值的分析與評(píng)價(jià)，而對(duì)旅游資源的評(píng)價(jià)又可分為對(duì)資源單體的定量評(píng)價(jià)和對(duì)旅游資源的總體定性評(píng)價(jià)。
我們說資源是規(guī)劃的基礎(chǔ)，規(guī)劃是產(chǎn)品的基礎(chǔ)，產(chǎn)品是營(yíng)銷的基礎(chǔ)，營(yíng)銷是效益的基礎(chǔ)，旅游資源是旅游開發(fā)基礎(chǔ)中的基礎(chǔ)。資源是重要的，但這并不是說有資源就有開發(fā)價(jià)值，目前各地堅(jiān)持“資源取向”是普遍的，把非常重要的消費(fèi)取向放到一邊，并沒有根據(jù)消費(fèi)者心理需求，改造、整合、強(qiáng)化資源中的某些價(jià)值；修改、淡化資源中的另一些價(jià)值；甚至可以創(chuàng)造出新的資源，賦予它新的價(jià)值。規(guī)劃評(píng)價(jià)并沒有“以人為本”，以滿足人的精神和文化需求為目標(biāo)，注重人的生命質(zhì)量的提高，即要為旅游者提供精神價(jià)值、知識(shí)價(jià)值、道德價(jià)值、愉悅價(jià)值、文化價(jià)值、審美價(jià)值、健康價(jià)值，對(duì)景區(qū)旅游資源沒有一個(gè)正確的評(píng)價(jià)，為了爭(zhēng)取資金或者招商引資，往往拔高價(jià)值，三級(jí)旅游資源單體拔高為四級(jí)，四級(jí)旅游資源單體提升為五級(jí)，要不就是出現(xiàn)“世界第一、亞洲第一、中國(guó)第一、全省第一、全縣第一”等評(píng)價(jià)語言，為了“第一”，胡編亂造，河南省伏牛山一個(gè)景區(qū)剛提出“中原第一漂”，緊接著另一個(gè)景區(qū)馬上提出“華夏第一漂”，使整個(gè)旅游開發(fā)走向不科學(xué)的誤區(qū)。
對(duì)開發(fā)條件和開發(fā)前景的評(píng)價(jià)方面，不談開發(fā)劣勢(shì)和不足，一味夸大開發(fā)優(yōu)勢(shì)，一談到景區(qū)的開發(fā)條件，全都是“交通便利、區(qū)位優(yōu)越、資源豐富、景色優(yōu)美、文化深厚”等評(píng)價(jià)語言，在評(píng)價(jià)過程中，往往是旅游規(guī)劃組內(nèi)部幾個(gè)人甚至是一個(gè)人根據(jù)自己的印象來賦值，結(jié)果導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果主觀色彩濃厚。其次是對(duì)旅游功能的夸大，主要表現(xiàn)在不考慮自身的旅游資源條件、市場(chǎng)需求、基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀、區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等因素，把旅游業(yè)當(dāng)成促進(jìn)地區(qū)發(fā)展的“靈丹妙藥”。有的縣旅游業(yè)對(duì)GDP的貢獻(xiàn)率連０.5％都不到，卻依然期望在3年內(nèi)實(shí)現(xiàn)培育旅游業(yè)為新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)的目標(biāo)。在開發(fā)前景和預(yù)測(cè)方面，對(duì)游客數(shù)量和經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益的預(yù)測(cè)缺乏科學(xué)性，任意夸大。有些縣市把所有和旅游相關(guān)的行業(yè)收入全部計(jì)入旅游收入，規(guī)劃者不加分析地直接采用這些數(shù)據(jù)來進(jìn)行市場(chǎng)預(yù)測(cè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益分析。還有一些地方政府把旅游當(dāng)作“政績(jī)”，一味追求規(guī)劃目標(biāo)高數(shù)據(jù)，這種做法帶來的后果就是市場(chǎng)定位不準(zhǔn)確，市場(chǎng)營(yíng)銷無的放矢。
現(xiàn)象五：規(guī)劃評(píng)審——走走過場(chǎng)，皆大歡喜
規(guī)劃評(píng)審是對(duì)規(guī)劃成果的全面鑒定，當(dāng)規(guī)劃通過評(píng)審并報(bào)批后，就成為具有法律效力指導(dǎo)性文件，具體的實(shí)施必須以這個(gè)文件為指導(dǎo)。因此規(guī)劃評(píng)審就十分重要，他直接關(guān)系到規(guī)劃的質(zhì)量和水平，也直接影響著旅游資源的開發(fā)方略。
對(duì)于旅游規(guī)劃評(píng)審工作，國(guó)家《旅游規(guī)劃通則》中也有明確的規(guī)定，各省旅游局規(guī)劃發(fā)展處也對(duì)不同的規(guī)劃評(píng)審有一定的要求，從規(guī)劃評(píng)審人員組成到整個(gè)評(píng)審過程都有一定的規(guī)范。但目前有些縣市和部分景區(qū)，為了完成任務(wù)，并不按照有關(guān)規(guī)范要求進(jìn)行規(guī)劃評(píng)審。本來是甲方組織專家對(duì)乙方規(guī)劃成果進(jìn)行評(píng)審，但往往由乙方在規(guī)劃評(píng)審中起著重要的作用，甚至評(píng)審人員由乙方組織確定，甚至出現(xiàn)本單位做規(guī)劃，本單位的人來評(píng)審。有些所謂的“規(guī)劃評(píng)審專家”，根本就沒有從事過旅游規(guī)劃工作，也很少參與旅游規(guī)劃，卻進(jìn)入到規(guī)劃評(píng)審隊(duì)伍。在評(píng)審會(huì)上，一般不講“實(shí)事求是”、“自律自重”，搞那種一味迎合的“捧場(chǎng)式”評(píng)審。如果規(guī)劃成果質(zhì)量較差，這些評(píng)委們會(huì)提前征求甲方意見，是“通過”還是“不通過”，是原則“通過”，還是“一致”通過。一般情況下，甲方也不愿意讓規(guī)劃不通過，一是年度任務(wù)不能完成，二是還要花錢進(jìn)行第二次評(píng)審。因此規(guī)劃評(píng)審成了走過場(chǎng)，好壞都能通過。很多不成功的規(guī)劃因?yàn)橄嚓P(guān)人員的操作與走動(dòng)都通過了，但這些規(guī)劃都是一堆廢紙，文本很厚，“掂到手上很重，放到桌上很輕”，具有指導(dǎo)性的句子沒幾個(gè)；圖很多很美，但真正符合實(shí)際地形、凸現(xiàn)地域文化的沒幾幅。使旅游規(guī)劃評(píng)審成了走過場(chǎng)，使旅游規(guī)劃成為沒有任何意義的政績(jī)工程。
現(xiàn)象六：規(guī)劃落實(shí)——掛到墻上，畫餅充饑
旅游規(guī)劃，是一個(gè)地域綜合體內(nèi)旅游系統(tǒng)的發(fā)展目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)方式的整體部署過程。旅游規(guī)劃經(jīng)相關(guān)政府審批后，是該區(qū)各類部門進(jìn)行旅游開發(fā)、建設(shè)的法律依據(jù)。旅游規(guī)劃要求從系統(tǒng)全局和整體出發(fā)，著眼于旅游規(guī)劃對(duì)象的綜合整體優(yōu)化，正確處理旅游系統(tǒng)的復(fù)雜結(jié)構(gòu)，從發(fā)展和立體的視角來考慮和處理問題。
目前我國(guó)一些縣市政府部門，只知道做規(guī)劃，旅游規(guī)劃做了好幾次，但一直不談實(shí)施，而且領(lǐng)導(dǎo)一換，新領(lǐng)導(dǎo)一來，再做一次規(guī)劃。這種情況并不是個(gè)別現(xiàn)象，規(guī)劃年年做，換一茬領(lǐng)導(dǎo)接著做，一個(gè)景區(qū)做多個(gè)規(guī)劃，“森林公園”做一次規(guī)劃報(bào)林業(yè)部門、“風(fēng)景名勝區(qū)”做一次規(guī)劃報(bào)建設(shè)部門、“地質(zhì)公園”做一次規(guī)劃報(bào)國(guó)土部門、“旅游景區(qū)”做一次規(guī)劃報(bào)旅游部門等等。如果旅游景區(qū)同時(shí)又是文物保護(hù)單位，文物部門一定還要讓景區(qū)做一次文物保護(hù)規(guī)劃，有些是自然保護(hù)區(qū)的景區(qū)，環(huán)保部門也要求作環(huán)境評(píng)價(jià)報(bào)告。不同的規(guī)劃歸不同的部門管理，都有自己的道理，但關(guān)鍵是規(guī)劃作了很多，同一類規(guī)劃有時(shí)也做好幾次，省內(nèi)單位做了后再讓省外單位做，乙級(jí)單位做了再讓甲級(jí)單位做，規(guī)劃做了一大堆，就是不見落實(shí)和實(shí)施。
究其原因，這與規(guī)劃委托方的規(guī)劃目的直接有關(guān)，一個(gè)景區(qū)做不同的規(guī)劃，是要通過不同的部門爭(zhēng)取資金。各類規(guī)劃任務(wù)一完成就萬事大吉了，根本不管規(guī)劃的實(shí)施如何。有些規(guī)劃根本就沒有落實(shí)，規(guī)劃的實(shí)施由誰來監(jiān)督、檢查，采取何種手?jǐn)噙M(jìn)行監(jiān)督、檢查，尚無具體可靠性操作規(guī)定。如我國(guó)一些大區(qū)域性的旅游規(guī)劃，規(guī)劃做完了，實(shí)施沒人落實(shí)。對(duì)于一些縣域旅游規(guī)劃來講，大都是政府部門在做，主要為了體現(xiàn)政績(jī)和宣傳、招商引資用，多數(shù)也只是“領(lǐng)導(dǎo)說說，墻上掛掛，畫餅充饑”，沒有實(shí)質(zhì)性的實(shí)施動(dòng)作。編制單位及人員幾乎也沒有“售后服務(wù)”的意識(shí)，評(píng)審會(huì)一通過就“大功告成”，很少對(duì)旅游規(guī)劃的執(zhí)行和實(shí)施進(jìn)行跟蹤。
現(xiàn)象七：規(guī)劃實(shí)施——專家意見第二，領(lǐng)導(dǎo)意志第一
旅游規(guī)劃不論是“總規(guī)”還是“詳規(guī)”，規(guī)劃的實(shí)施一般都有一定的時(shí)間段，按照規(guī)劃完完全全地實(shí)施，這幾乎是不可能，在實(shí)施中適當(dāng)?shù)貙?duì)規(guī)劃進(jìn)行修正和變動(dòng)也是正常的，因?yàn)槿魏我粋�(gè)成功的規(guī)劃都不可能是完美的，不可能對(duì)每個(gè)方面都有先知先覺的預(yù)見性，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，規(guī)劃也會(huì)跟著做適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。
在我國(guó)規(guī)劃實(shí)施中，不按規(guī)劃要求實(shí)施，面目全非者很多，多數(shù)情況是“領(lǐng)導(dǎo)意志”第一，在規(guī)劃的實(shí)施過程中，地方領(lǐng)導(dǎo)往往考慮的首先是政績(jī)，急于求成，他們有自己的一套想法，與規(guī)劃人員的思路相差甚遠(yuǎn)，或者提出一些不切實(shí)際的東西，與國(guó)家和地方的政策法規(guī)相互沖突。在這種情況下，往往是按照領(lǐng)導(dǎo)的意思辦，還有些規(guī)劃方缺乏社會(huì)責(zé)任感，見錢眼開，有求必應(yīng)，按照地方領(lǐng)導(dǎo)的想法，違心做一些不負(fù)責(zé)任、勞民傷財(cái)?shù)捻?xiàng)目規(guī)劃。雖然也有堅(jiān)持自己觀點(diǎn)的規(guī)劃人員，但對(duì)于具體實(shí)施的地方領(lǐng)導(dǎo)也無能為力。比如規(guī)劃單位對(duì)景區(qū)的大門設(shè)計(jì)，設(shè)計(jì)方案很有特色、很有品味，但具體實(shí)施時(shí)為了省錢，還要盡快出政績(jī)，就按照領(lǐng)導(dǎo)的意思，瞥開設(shè)計(jì)方案，隨便進(jìn)行低檔次建設(shè)，使整個(gè)規(guī)劃實(shí)施走樣，起不到規(guī)劃所應(yīng)起的作用。因此，在旅游規(guī)劃編制中，要避免長(zhǎng)官意志，將不切實(shí)際的項(xiàng)目和設(shè)想寫進(jìn)規(guī)劃中，造成規(guī)劃的科學(xué)性降低。
現(xiàn)象八：規(guī)劃市場(chǎng)——低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)，消煙四起
目前我國(guó)旅游規(guī)劃市場(chǎng)出現(xiàn)了“戰(zhàn)國(guó)時(shí)代”，旅游規(guī)劃的技術(shù)單位，主要集中在高校、科研單位、城市規(guī)劃設(shè)計(jì)單位、園林設(shè)計(jì)單位、建筑設(shè)計(jì)單位及旅游規(guī)劃設(shè)計(jì)單位等。可是這些規(guī)劃單位中其單位性質(zhì)均不同，有屬于城市規(guī)劃設(shè)計(jì)單位、有些屬于園林設(shè)計(jì)單位、有些是建筑設(shè)計(jì)單位、有些是高等院校規(guī)劃設(shè)計(jì)單位、還有些股分規(guī)劃公司性質(zhì)的、甚至還有一些松散的“游擊隊(duì)”。這些單位特點(diǎn)不同，規(guī)劃實(shí)力不一，水平層次不齊，但卻都介入到我國(guó)旅游規(guī)劃市場(chǎng)，而且旅游規(guī)劃單位隨著市場(chǎng)的需求，越來越多，數(shù)量急增，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)因而變得激烈，導(dǎo)致了旅游規(guī)劃低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)的出現(xiàn)。特別是省內(nèi)規(guī)劃單位與省外競(jìng)爭(zhēng)，一味壓價(jià)，使縣級(jí)旅游發(fā)展總體規(guī)劃普遍價(jià)格已經(jīng)被壓低至10萬以下，低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致產(chǎn)品的質(zhì)量下降，規(guī)劃的深度降低，規(guī)劃單位因?yàn)轭櫦筛鞣N成本，無力投入資金、人力進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)查；無暇與周邊競(jìng)爭(zhēng)區(qū)域進(jìn)行差異化比較；沒有投入足夠的精力對(duì)產(chǎn)品進(jìn)行策劃以及對(duì)其可行性進(jìn)行細(xì)致的評(píng)估，甚至還出現(xiàn)了二次承包的現(xiàn)象，“名校”、“名人”把規(guī)劃項(xiàng)目接下來，然后再以較低的價(jià)格讓一些“游擊隊(duì)”去完成，或者讓本科生、研究生去完成，使規(guī)劃成果應(yīng)付了事，規(guī)劃市場(chǎng)魚龍混雜。
總之，筆者認(rèn)為，我國(guó)旅游規(guī)劃市場(chǎng)目前處在無序狀態(tài)，需要主管部門進(jìn)行科學(xué)管理，盡快出臺(tái)《旅游規(guī)劃實(shí)施細(xì)則》，對(duì)規(guī)劃單位的資質(zhì)、規(guī)劃編制內(nèi)容要求及評(píng)審、審批、實(shí)施等方面
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