7月中下旬和8月上旬，遼寧省人大民僑外委副主任委員趙子良率部分委員，會同省旅游局赴大連、鞍山、錦州和葫蘆島四市、就《遼寧省旅游管理條例》的貫徹執(zhí)行情況和加入WTO以后旅游業(yè)發(fā)展情況進行調(diào)查研究。此間，聽取了四市政府旅游行政管理部門的工作匯報，召開了四市旅游企業(yè)座談會并走訪了部分景區(qū)景點�，F(xiàn)將調(diào)研情況報告如下。
一、各市旅游業(yè)發(fā)展形勢看好
各市領導對旅游業(yè)的認識有了飛躍式的提高，四市旅游業(yè)發(fā)展趨勢看好。旅游業(yè)作為第三產(chǎn)業(yè)中的新興產(chǎn)業(yè)、帶動整個第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展乃至成為整個國民經(jīng)濟發(fā)展的龍頭的觀念已經(jīng)被各市各級領導所接受。四市都把旅游業(yè)作為本地支柱產(chǎn)業(yè)來認真規(guī)劃和落實，積極謀劃和建設了一批大型的旅游開發(fā)項目。同時積極推進旅游投資主體的多元化，充分利用國債資金、社會集資、民營企業(yè)投資等多種渠道。大連圣亞海洋世界已于 2002年 7月11日正式上市掛牌。旅游產(chǎn)業(yè)投資多元化的格局已經(jīng)初步形成。
領導認識的提高，帶來了旅游工作的新氣象。各市旅游工作部門熱情高漲，干勁十足。爭創(chuàng)優(yōu)秀旅游城市，加大旅游資源、旅游基礎設施的開發(fā)和建設力度，積極參加國內(nèi)外旅游宣傳促銷活動，強化行業(yè)管理，各項工作都開展得有聲有色。遼寧省旅游行業(yè)的龍頭老大大連市，近三年實現(xiàn)了旅游業(yè)跳躍式發(fā)展。接待海外旅游者人數(shù)從1999年的26萬人次，上升到2001年的43萬人次，旅游創(chuàng)匯由1999年的1.8億美元上升到2001年的3億美元，連續(xù)三年以30%的速度增長；旅游總收入由1999年的74億元上升為110億元，相當于GDP比例由1999年的 7.4%上升為 9%左右；就業(yè)人數(shù)三年增加4萬人次，旅游業(yè)已經(jīng)成為名副其實的支柱產(chǎn)業(yè)。鞍山市近幾年旅游經(jīng)濟各項指標每年都以平均30%以上的速度增長，2002年前六個月旅游總收入17.6億元，同比增長30.5%；其中接待國內(nèi)旅游者226.6萬人次，同比增長28%；接待海外旅游者2.7257萬人次，同比增長13%；旅游創(chuàng)匯2196美元，同比增長16%。錦州市2002年上半年接待國內(nèi)旅游者141.4萬人次，同比增長41.18%；接待海外游客5396人次，同比增長405.2%，旅游創(chuàng)匯170萬美元，同比增長200.5%；旅游總收入8.32億元，同比增長44%，相當于GDP比例由2001年的4.28%上升到6%。葫蘆島市2002年上半年旅游總收入4.77億元，同比增長30%，其中接待國內(nèi)游客110萬人次，同比增長35%；接待海外游客4702人次，同比增長116.7%，旅游創(chuàng)匯163.87美元，同比增長64.6%。
二、存在的問題及建議
�。ㄒ唬C構不順影響旅游業(yè)發(fā)展
遼寧的旅游業(yè)起步較晚，如果將旅游業(yè)的發(fā)展分為開發(fā)期、發(fā)展期和成熟期的話，目前遼寧旅游業(yè)總體正處于發(fā)展期的起步階段。即使發(fā)展速度較快的大連市，也未超出發(fā)展期。在這種狀態(tài)下，旅游業(yè)要開發(fā)、要發(fā)展，要做到旅游產(chǎn)業(yè)投資結構多元化，政府就必須做好規(guī)劃、基礎設施建設和宣傳工作。因此，現(xiàn)階段旅游業(yè)的發(fā)展對政府的依賴性很強，政府主導作用具有十分重要的意義。旅游業(yè)是一個產(chǎn)業(yè)關聯(lián)度高。綜合帶動性強、輻射牽引力大的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)，牽涉到眾多的部門和行業(yè)。因此，客觀上旅游業(yè)的發(fā)展需要一個權威性較高的主管機構。但事實上遼寧省旅游管理機構的設置，卻制約著旅游業(yè)的快速發(fā)展。主要表現(xiàn)在兩個方面：
1.遼寧省旅游局和全省大部分市的旅游主管部門設置為事業(yè)單位，不納入政府組成序列，極大影響了旅游主管部門的權威性和工作效率。
遼寧省具有建設旅游強省、旅游名省的潛力和資本，遼寧省委、省政府也高度重視全省旅游業(yè)的發(fā)展，2001年就先后召開了三次全省性的旅游工作會議，研究部署旅游業(yè)的改革與發(fā)展。省長薄熙來同志提出，旅游業(yè)是個值得重視、認真抓好的大產(chǎn)業(yè)，在"十五"期間應上一個大臺階，在經(jīng)濟上應在GDP中有更大的比重，在非貿(mào)易創(chuàng)匯中有更大的份額，在稅收中有更大的貢獻�？梢钥闯�，旅游業(yè)在遼寧省經(jīng)濟發(fā)展中已經(jīng)被擺在了一個十分重要的位置。
但是，在這次機構改革中，省旅游管理部門沒有被納入省政府組成序列，這與旅游產(chǎn)業(yè)的重要地位很不相稱。作為一個新興的、前景光明的"大產(chǎn)業(yè)"，作為全省上下都矚目的"新的經(jīng)濟增長點"，旅游業(yè)必須配備一個與其產(chǎn)業(yè)相適應的強有力的管理機構，以發(fā)揮對旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主導作用。政府主導作用的力度，與管理機構的行政地位有直接關系。從目前看，省旅游局由于所處的"事業(yè)單位"的地位，其發(fā)揮主導作用的力度受到了很大的限制。據(jù)了解，全國只有六個省級旅游局未列入政府組成序列，遼寧是其中之一。其他五個省區(qū)是：河北、黑龍江、陜西、寧夏和青海。
在這次機構改革中，由于省旅游局沒有被納入省政府組成序列，在一定程度上對各市的機構改革產(chǎn)生了負面影響，大部分市的旅游局都未被納入政府組成序列，甚至過去一直是政府組成部門的大連市旅游局，在這次機構改革中也退出政府組成序列，被定為了事業(yè)單位。
旅游管理機構是否納入政府組成序列，從表面上看，是在機構改革過程中，由于編制指數(shù)等客觀原因造成的一種無奈的安排，而實際上是新舊兩種觀念的碰撞，是對旅游產(chǎn)業(yè)是否有真正的認識和信心的檢驗，是黨委和政府是否真正下決心把旅游業(yè)作為一項重要產(chǎn)業(yè)來發(fā)展的體現(xiàn)。鞍山市在這次機構改革中，將原來為事業(yè)單位的鞍山市旅游局納入了市政府組成序列，就充分說明了該市黨委和政府對發(fā)展鞍山市旅游產(chǎn)業(yè)的態(tài)度。
2.旅游景區(qū)景點同時歸屬于不同的主管部門，形成多頭管理、各自為政、相互掣肘的局面，嚴重制約著景區(qū)景點的建設和管理。
這是個多年來的老問題。在一個大的風景區(qū)里，可能會同時出現(xiàn)城建、宗教、文物、林業(yè)、水利等多個主管部門。各個部門考慮問題都有不同的角度，所以彼此發(fā)生沖突矛盾是必然的。從長遠的觀點看，這種局面對旅游業(yè)的發(fā)展非常不利。在這次調(diào)研中，千山風景區(qū)的管理體制給調(diào)研組很大的啟發(fā)。千山風景區(qū)的管理機構，其職能類似于一級地方政府，統(tǒng)管旅游、林業(yè)、文化、宗教、土地、公安等所有部門。用風景區(qū)同志的話說，除了沒有人大和政協(xié)，風景區(qū)就相當于一個縣區(qū)。從幾年來這種體制運作的情況看，效果很好，風景區(qū)內(nèi)各部門各行業(yè)之間扯皮摩擦現(xiàn)象基本消失，風景區(qū)建設可以順利地按照統(tǒng)一規(guī)劃有序進行。這一管理模式已經(jīng)得到國家建設部的肯定。與其類似的是錦州市開發(fā)區(qū)對筆架山風景區(qū)的管理體制，也取得了很好的效果。
當然，這種管理體制目前不可能在所有的旅游景區(qū)實行，也不一定能適用比較分散的小景區(qū)景點。但我們對旅游景區(qū)景點多頭管理的體制，必須要想出對策來解決。調(diào)研組從千山風景區(qū)得到的啟示是，旅游產(chǎn)業(yè)不是旅游局的產(chǎn)業(yè)，旅游產(chǎn)業(yè)的興旺也不僅僅是一個行業(yè)的興旺，旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不可能僅僅依靠旅游局一個部門的管理，必須有一個能夠統(tǒng)管所有與旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展有關的部門的機構。這個機構應該是對所有有關部門都具有權威性。目前上海市的"旅游委員會"、廣西壯族自治區(qū)的"旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展領導小組"都是這樣的機構。據(jù)了解，運作也十分成功。鞍山千山風景區(qū)和錦州筆架山風景區(qū)的管理模式，本質(zhì)上與上海、廣西的旅游業(yè)管理體制不謀而合。遼寧省2000年成立了旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展領導小組，但未見發(fā)揮實質(zhì)性作用。
�。ǘ┤÷糜萎a(chǎn)業(yè)總體規(guī)劃亟待出臺
今天的旅游產(chǎn)業(yè)，是一個大旅游產(chǎn)業(yè)的概念。大旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在地域上不能受行政區(qū)劃的局限，在內(nèi)容上不能受行業(yè)的局限，在客源上不能受國家和地區(qū)的局限。這是旅游業(yè)發(fā)展到一定階段時的必然要求。旅游業(yè)發(fā)展較快的大連市提出了"捆綁經(jīng)營"的概念，并開始著手操作，把大連的旅游產(chǎn)品與沈陽、鞍山、長春、哈爾濱、北京、西安等地的旅游產(chǎn)品整理歸類捆綁銷售，謂之"打聯(lián)合牌"，效果顯著。這其實是大連旅游業(yè)發(fā)展到一定水平的必然要求，是一個可喜的進步，也代表著旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向。但是，大連市"捆綁銷售"的基點只是大連市。盡管全省各市旅游業(yè)發(fā)展水平不同，走"大旅游"的路子是必然趨勢，而各自為政是不可能走出"大旅游"的路子來的。從這個意義上看，必須站在全省的高度，制定一個全省旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的總體規(guī)劃，對全省的旅游資源進行全盤的整合配置，打造完整的遼寧旅游品牌。
全省旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃是全省旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的總的思路和方向，是全省旅游資源整合配備和構筑全省旅游產(chǎn)業(yè)框架的總的原則。應該說，旅游業(yè)作為帶動全省第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的龍頭和支柱，這個總體規(guī)劃對全省國民經(jīng)濟的發(fā)展具有十分重要和深遠的意義。必須明確的一個概念是：旅游產(chǎn)業(yè)不是旅游局的產(chǎn)業(yè)，而是一個全社會的產(chǎn)業(yè)。旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃不是旅游局的規(guī)劃，在全省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃中不能僅僅作為一個行業(yè)規(guī)劃來對待。因此，這個規(guī)劃必須具備幾個要素：一是權威性。這個規(guī)劃應有明確的法律地位，其制定者應該是具有相當權威的機構或組織；二是科學性。旅游作為一項產(chǎn)業(yè)有其發(fā)展的客觀規(guī)律，規(guī)劃要在這個客觀規(guī)律的基礎上制定；三是前瞻性。規(guī)劃是長期的，必須對未來若干年旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展狀況有科學的預測；四是穩(wěn)定性。規(guī)劃一經(jīng)頒布，未經(jīng)一定程序不能進行修改；五是操作性。規(guī)劃應具有實際指導意義，便于操作。
就調(diào)研情況看，遼寧省旅游業(yè)目前基本上還處于各自為政的狀態(tài)。各市都制定了本市旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，各景區(qū)也都要求有整體規(guī)劃，這是十分必要的。但是，就大旅游的概念而言，各市、各景區(qū)的發(fā)展規(guī)劃應該以全省的總體規(guī)劃為依據(jù)，服從全省總體規(guī)劃的安排并成為其中的一個組成部分。而目前遼寧省已經(jīng)制定的旅游發(fā)展規(guī)劃，由于在制定當時對旅游產(chǎn)業(yè)認識上的不到位，各相關部門體制上的制約以及旅游主管部門缺乏權威等諸多原因，使這個規(guī)劃整體水平不高，缺乏權威性和約束力，已經(jīng)遠遠不能適應今天旅游產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的需要。因此，目前要求各市的旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)劃服從全省旅游規(guī)劃是不現(xiàn)實的。制定全省旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃已經(jīng)成為遼寧省旅游工作十分緊迫的任務。
三、《遼寧省旅游管理條例》亟待修改
加入WTO以后，遼寧省各行各業(yè)都進行了法律法規(guī)的清理工作，以適應我國進入國際市場的需要和WTO原則。在旅游業(yè)，國家旅游法尚未出臺，遼寧省旅游業(yè)依法管理的主要依據(jù)，就是《遼寧省旅游管理條例》。
調(diào)研組認為，《遼寧省旅游管理條例》自1998年實施以來，對全省旅游產(chǎn)業(yè)的規(guī)范化發(fā)展起到了一定的積極作用。但隨著遼寧省旅游產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，這部條例亟須修改。根據(jù)調(diào)研情況歸納，目前的旅游管理條例存在著幾個不足：一是條款內(nèi)容規(guī)定得過于原則和含糊，不便于操作。如執(zhí)法的主體、旅游景區(qū)開發(fā)建設的審批權限等問題，表述都不清楚；二是規(guī)定的內(nèi)容不夠全面，不能對旅游業(yè)進行全面的行業(yè)管理。如對旅游車船的管理，對導游員的管理等方面的內(nèi)容都不完整，也沒有明確全省旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃的制定及法律地位；三是部分內(nèi)容不符合WTO原則。如對涉外飯店的管理規(guī)定；四是罰則不全，使條例中的一些規(guī)定形同虛設。這些不足嚴重影響這部條例的貫徹實施。因此，《遼寧省旅游管理條例》的修改工作應該盡快列入省政府的工作日程。 |
